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协商式民意调查:协商民主的一种制度设计

来源:学习与探索 作者:马奔 时间:2012-07-31

摘要:协商式民意调查是调和政治平等与协商、落实协商民主理念的最基本的一种制度设计。依照严格的程序,协商式民意调查不但有助于民意的探究和改善公共决策的品质,而且通过公开协商的环节,普通公民也会逐渐提升参与公共事务的愿望、养成参与的美德、提高参与的能力和厘清刘一政策的认识。作为一种有效的公民参与形式,协商式民意调查对中国扩大公共参与、拓宽民意渠适和完善民主决策有着积极的借鉴意义。  

   

关键词:协商式民意调查;协商民主;制度设计  

   

协商民主自20世纪90年代兴起以来,不但在理论上取得非凡的成绩,而且在制度设计方而也有很大的突破,从而推动了协商民主的实践。制度设计是理论与实践整合的桥梁。当前,在实践中得到了广泛运用的制度设计有协商式民意调查(deliberately)、公民会议(citizens conference)、公民陪审团(citizens jury)、和愿景工作坊(scenario workshop)等。其中,协商式民意调查“人为”设计的力度最为明显。那么,协商式民意调查的设计原则是什么?它是怎样运作的?其实践效果如何?它对中国又有哪些借鉴意义?本文拟对这些问题予以解答。  

一、         协商式民意调查的设计原则  

协商式民意调查是斯坦福大学协商民主研究中心主任菲什金(James S. Fishkin) 教授首创的一种落实协商民主理念的制度设计。菲什金教授认为,一个完整的民主需要兼顾三种原则:政治平等、非暴政(Nontyranny)和协商(Deliberation)。但是,美国的民主实践证明它们的兼容是困难的,而冲突却是非常容易的。在美国的历史上,也只有建国、重建和新政时期同时并存着三种原则,存在着某种接近“协商性的全民讨论”的民主实践。这三种原则兼容的困难在于:一方面,政治平等削弱了协商;另一方面,缺乏协商的政治平等也会导致暴政。因此,民主理论的主要问题就是使审慎的协商和大众的政治平等之间相协调。只有解决了这个问题,暴政才有可能不出现。菲什金教授所设计的协商式民意调查就在于解决民主实践中如何兼顾“政治平等”与“协商”的两难。  

政治平等就是要考虑到每个人的偏好;协商就是在讨论的过程中权衡每一种论证的优点。如何把二者统一起来?菲什金从古雅典民主的实践中获得灵感。他认为古雅典民主制度体现了协商民主的形式,譬如根据抽签产生的500人会议就是公民参与协商的缩影(deliberative microcosm)。因为代表都是抽签产生的,每个公民都享有平等的机会成为其中的一员,因而体现了政治平等。在500人会议上,他们享有平等的发言权,对公共议题进行热烈的讨论,这体现了协商。菲什金认为,在现代国家可以采取随机抽样的方式选取一部分公民作为一个国家或地区的缩影,让这些公民聚集在一起讨论问题,这样可以提供给普通公民成为一个理想公民的机会,他们的声音不再是千万人中的微弱声音,而是可以被听到的声音。协商式民意调查是一个实践协商民主的过程,它提供一个讨论的场所,尝试了解在信息充分和公民能够审慎思考和互相辩难的理想状况下所呈现的民意。协商式民意调查的基本假设是协商的过程可能会影响个人的态度与意见,因此协商式民意调查就是要确认经过协商之后,参加讨论的公民对相关问题的态度是否有所改变。为了使协商式民意调查达到预期的效果,其具体运作有着严格的程序。  

二、         协商式民意调查的运作程序  

协商式民意调查有主办机构负责具体的运作,这个主办机构可以是官方的,也可以是接受政府委托的民间或学术机构。协商式民意调查结合了准实验设计(quasi-experimental research design)、调查研究方法( survey research)、焦点团体法( focus-groups method)和统计分析(statistical analysis)等多种形式。协商式民意调查的整个运作程序包括以下阶段:议题的挑选、组建委员会、选择参与者、第一次民调、研讨会议、第二次民调。每一个阶段都有工作的重点,都决定着协商式民意调查的质量。  

1.议题的挑选。议题的挑选是协商式民意调查的第一步,对协商式民意调查的效果具有决定性的影响,因此,对议题的选择必须非常慎重。一般而言,议题的挑选必须满足三个条件:第一,必须是普通公民非常关心的议题,并且需要政府部门制定政策回应。只有当议题与普通民众的生活息息相关时,才能引起民众参与协商式民意调查的兴趣。第二,必须是具有争议性的议题,如果是意见一致,没有冲突,则对话与协商的价值就难以体现。第三,必须是适中的议题,范围过于宽泛会使协商式民意调查失去焦点,过于狭窄会使协商式民意调查难以展开。为了选定合适的议题,主办机构要通过各种形式向议会、政府部门、学术机构和普通民众征集议题,经过专业人员的分析后,选定所要调查的议题。  

2.组建委员会。议题选定后,接下来就由主办机构选择适当的人员组建委员会,负责组织与监督协商式民意调查的进行。通常由媒体、政府机构、一般的民意调查中心和协商式民意调查中心共同组成一个委员会:媒体负责活动的宣传,公民与官员、专家对话的转播等;一般的民意调查中心负责问卷的设计、参与者的选择和第一次民调;协商式民意调查中心则负责协商活动部分的设计与质量的控制。委员会的运作应保持中立性,确保协商式民意调查的公信力,以取得公民的信任。  

3.选择参与者。委员会成立后的一个重要工作,就是选择参加协商式民意调查的公民。选择参与者时,应该根据议题的范围确定参与人员,一般有全国性议题、地方性议题、城市议题、甚至有社区议题。只有根据议题确定的参与人员才能使协商式民意调查更具有针对性。选择参与者时,往往由主办单位根据议题,以科学的方式随机抽取一个全国性或地方性的样本。选中的公民作为国家或地方全体公民的缩影,代表其他公民参与协商。  

4.第一次民调。因为协商式民意调查的基本假设是协商的过程可能会影响个人的态度与价值观念,因此,协商式民意调查就是要确认经过协商与对话之后,参加讨论和协商的公民对相关议题的态度是否有所改变。所以,为了确认这种改变,就要在没有进行协商之前进行第一次民调,以作为协商后第二次民调的参照。  

5.研讨会议。在第一次民调完成后,邀请参与第一次民调的一部分公民,以焦点团体的方式进行小组讨论和交流。在研讨会议之前,主办方将议题的资料发给参与的公民,并安排一定的时间,让公民阅读和讨论。各小组在对议题讨论后,主办方还会邀请专家、民意代表或政府官员针对议题与公民进行对话,使参与者对议题能有更深入的了解和思考。并且,小组讨论以及与专家、政府官员的对话过程都将通过电视等媒体现场转播。  

6.第二次民调及分析差异。两次都参与民调的公民被称为“实验组”(experimental group)。为了保证协商式民意调查的科学性,还设计了两个“控制组”( controlgroup),即一组是没有参加第一次民调的公民,另一组是参加第一次民调而没有参加公共协商的公民。在协商之后,要对参与公共协商的公民以第一次民调相同的问题进行第二次民调。此后,除了有专业人员分析“实验组”本身在协商前后态度的改变外,还要分析“实验组”与两个“控制组”之间的差异。如果差异明显,则证明协商民主的理念是可行的,即在信息透明、公开协商和知情讨论的情况下,公民的态度、观点和参与愿望都会有所改变。  

三、         协商式民意调查的实践  

到目前为止,协商式民意调查已经在美国、英国、保加利亚、丹麦、希腊、意大利、北爱尔兰和中国等国家得到了多次的实践。具体而言,在全国性的议题上,美国针对外交政策等议题举行过2;英国针对犯罪问题、英国在欧洲中的未来、君主制、1997年大选和国家医疗服务等议题举行过5;保加利亚针对犯罪问题、丹麦针对是否加入欧盟的议题、澳大利亚针对成为共和国议题和北爱尔兰针对教育政策议题都举办过协商式民意调查。在地方性议题上,仅美国就举办过39;希腊针对某市长的候选人和意大利针对预算议题也都举办过协商式民意调查; 20064,菲什金与何包钢在中国温岭市泽国镇开展了第一次协商式民意调查活动。目前,协商式民意调查的实践已经超越了单个民族国家的界限,欧盟也针对有关议题进行了协商式民意调查。譬如, 2007,欧盟针对“明天的欧盟”( Tomorrows Europe)这个议题,27个成员国家中抽取有代表性的公民举办了第一次协商式民意调查。  

协商式民意调查的实践显示:第一,协商确实起了作用,在协商之后,“实验组”的公民在相同的问题上经常有着实质性的转变;在与“控制组”的对比中,更能清楚地发现协商所产生的不同。第二,参与协商的公民对问题有更深入的了解,这一点可以通过公民在协商前后对实际问题的态度得到验证。第三,协商后公民态度的改变与学习有着明显的关系,那些获得更多信息和更愿意学习的公民更容易改变。第四,协商对民主有好处,参与的公民在协商后,参与公共事务的意愿有很大的提升,他们都愿意继续参与和学习公共事务。第五,协商后更容易产生共识,有助于减少“投票循环”的负面影响。尤其在协商式民意调查的实践中,在信息公开、彼此理解的情况下,人民的声音更清晰地呈现,更容易形成集体凝聚力。  

任何事情都有两面性,对协商式民意调查的实践也有消极的评价。第一,成本过高。协商式民意调查参考了古雅典民主的做法,给参与的公民一定的费用,作为其误工、交通和住宿的补偿,另外还要支付媒体的转播费用。不要说全国性的协商式民意调查,即使地方性的协商式民意调查,一次也要花费几十万美元。但是,菲什金认为不能简单地用金钱“成本—收益”的视角来看待花费,而应该看到这种花费有助于改进当前民主理论和实践的弱。第二,霍桑效应(Hawthorne Effect)问题。就是在实验的过程中,那些被调选参与协商式民意调查的公民,由于感觉到自己受到关注而产生荣誉感,因此,更愿意积极地按照社会的规范去协商和讨论,这将影响到调查结果的真实性。  

四、           协商式民意调查对中国的借鉴意义  

中共十七大报告进一步明确提出:要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权;推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度;制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。但就中国的现状而言,在公共议题的设定和公共决策中,精英主义仍然起着很大的作用,公共决策基本上不是公民与政府互动的过程,而主要表现在政治体制内的精英互动和操控的结果,公民参与的程度是有限的。造成这种状况的原因很多,但是制度设计的缺失在很大程度上制约了公民参与权利的落实。也许有人认为,当前中国公民参与公共议题和决策的渠道并不少,譬如有信访、接待日、座谈会、XX热线、XX信箱和行政听证会等。但在这些参与渠道中,公民大多是以消极和被动的角色参与决策的过程,缺乏真正的沟通和讨论。既然强调公民的知情权和参与权,就应该把公民置于重要的位置,让公民、专家和官员对议题进行民主对话和公共讨论,让公民表达自己的观点和建议。就此而言,中国提供给公民参与的制度形式还有待完善。为此,我们要重点研究公民参与决策的制度设计,把各个社会阶层、群体的利益表达和意愿诉求纳入到制度的层面。  

协商式民意调查与传统民意调查不同,不是我问你答式的单向反馈过程,而是设计一个让公众参与的对话性公共论坛,在信息公开的情况下,让公民、专家和官员在讨论中对充满分歧的议题获得认知与理解。协商式民意调查的过程能够净化和扩充公众的观点,并且公民通过参与协商能够产生良好的判断。协商式民意调查的制度设计可以应用到美国政治体系中,也可以运用到世界上任何一个有意扩大公民参与和进行民主改革的国家。协商式民意调查在中国的运用,既有助于民意的探究,也可以帮助政府改善公共决策品质和增强执政合法性;更为重要的是,普通公民通过讨论和对话会逐渐提升参与公共事务的愿望、养成参与的美德、提高参与的能力和厘清对政策的认识。只有这样,体制内有序的公共参与和公民社会的建构才会产生一种积极的互动作用,民主政治的发展与公民社会的成长才会同步进行,从而有力地促进社会的和谐。  

   

 文章来源:《学习与探索》2008年第3期 



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