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参与式预算问题探析

来源:财政监督 作者:李新 贺凤琴 时间:2017-11-16

【摘   要】党的十八届三中全会指出,财政是国家治理的保障和基础。2015年《政府工作报告》指出,各个层级的政府机构都要全面公开预决算,主动接受公众的监督,公民对预算的参与其实是更深层次的公众监督。2005年7月,浙江省温岭市新河镇在对该镇年度预算的制定和审议的过程中引入了民主恳谈,中国的参与式预算由此产生。本文运用案例研究法、文献研究法、定性研究等方法,以温岭为例梳理了中国参与式预算发展的历程,并指出中国参与式预算发展面临制度缺失、参与的广度与深度不足、预算公开不足及绩效评价缺失、发展的持续性受挫等问题,进而提出加强制度化建设、拓展参与式预算的广度与深度、强化预算公开和重视政府预算执行绩效评价、保障参与式预算的可持续性等建议。

【关键词】参与式预算  公民参与  温岭

党的十八届三中全会指出:我们要在创新社会治理体制的过程中,实现国家治理能力的现代化,而财政是国家治理的重要保障和基础。2014年8月,我国新《预算法》得以通过,标志着我国预算制度正在向更加全面、公开,更加规范的方向发展。2015年《政府工作报告》指出,要建立全面的预算信息公开机制。但长期以来,我国的预算改革仅停留在技术层面,远没有建立真正、系统的政府预算体系,传统的政府预算制度越来越不能适应经济社会的发展。

      随着经济的平稳发展及社会的不断进步,乡镇政府在提供农村基本公共品和公共服务等方面承担着越来越多的管理职能和服务职能。近年来,虽然乡镇政府的公共支出总量在不断增加,支出的规模也在逐步扩大,但支出结构却存在不合理的现象,具体表现为:政府支出长期偏好于投资高、轻服务的项目,对部分关键领域的公共服务的投入却明显不足。民众既是财政资金的提供者,也是公共产品、服务的消费者,有权参与和监督政府预算。我国经济社会的持续发展,增强了民众的权利意识、参与意识,公众参与社会公共事务决策的意愿不断上升,预算作为政府工作的基础和保障,日益成为公民参与和监督的重点。

      对温岭参与式预算的研究,并总结其发展经验,首先有利于丰富和发展我国政府预算制度,强化我国政府预算改革,能够扩大参与式预算在我国的推广范围,使公民参与预算成为常态。这不仅能促进公众真实意愿的表达,而且能够使地方政府更加科学、合理地安排预算资金的使用。其次,公众直接参与决策,需要公众有主动参与的意识、不断提高参与能力,这将有利于我国加快基层民主建设的步伐。最后,有利于创新地方政府治理模式,强化地方政府的服务能力,提高服务水平。

一、参与式预算的基本内涵

(一)参与式预算的基本含义

虽然已有多个国家和地区推行了参与式预算实践,但由于时空差异,致使各地的实践模式、完善程度和实施结果都有差别,所以,目前还没有一个明确的、普遍适用的参与式预算概念界定。

陈家刚(2007)认为在政府机构层面引入参与式预算是对政府预算决策的创新,在实施过程中,民众参与预算决策并监督公共支出。张学明(2010)认为,参与式预算是“民众参与政府预算决策讨论,人大代表审议并修正政府预算,实现对政府预算的监督的过程”。何包钢(2011)研究后对参与式预算的概念进行了界定:是实现行政民主的一种方式,是推进基层民主建设的有效手段,是非政府组织和公众参与决定政府决策的媒介。陈奕敏(2012)认为:温岭参与式预算是以公众参与为特征,引导民众参与当地政府公共支出的决策和监督的协商民主。

本文在分析后认为,浙江温岭的参与式预算是由温岭乡镇(或社区)政府、人大、村民(或居民)等共同参与,对影响农村公共产品供给的财政预算支出发表意见,对公共项目的优先性进行排序,最终达到提高财政资金使用效率、监督财政资金有效运行目的的新型预算制度。

(二)参与式预算的目标

深化我国参与式预算发展的目标,一是促使政府机构的预算决议在更大程度上契合公众意愿,提高预算编制效率;二是优化地方政府对公共资源的配置,促进社会公平的实现;三是扩大民主参与范围,完善基层民主政治。

      (三)参与式预算的原则

      参与式预算的原则主要有四个:一是参与。参与式预算要求民众直接、主动地参与到地方政府预算的决策过程中,弥补了代议制民主的不足;二是平等。参与式预算力图创造更加公平的分配机制,从而防止公共资源被少数人占有;三是透明。政府主动、全面、真实地公开预算,是参与式预算有效推行、民众监督政府工作的保障;四是效益。衡量预算功能的重要指标之一就是效率,而参与式预算能实现用低投入获得高回报的效率目标。

二、温岭参与式预算的发展及面临的挑战

(一)中国参与式预算概述

1999年6月,民主恳谈开始在温岭市逐步被引用并不断走向成熟;2005年7月,温岭市新河镇将民主恳谈应用于镇年度财政预算的制定、审议,参与式预算由此在温岭诞生;随后,中国发展研究基金会从2006年开始在哈尔滨、无锡推进首批参与式预算在城市社区范围内的试验;截止2007年,无锡、哈尔滨已在28个街道(或镇)完成了参与式预算的推广。

2007年,中国政法大学宪政研究所联合中国财政科学研究院、耶鲁大学中国法律中心,开启了参与式预算在上海市闵行区的试验;2010年,四川省白庙乡开始了财政预算公开,并举办了民主议事会;自2012年起,云南盐津开始了为期3年的乡镇财政改革。近年来,我国的参与式预算仍在持续发展和完善,且形成的实践模式各具特色。

(二)温岭参与式预算的发展

1、温岭参与式预算的发展历程。温岭参与式预算是我国参与式预算试点中比较有代表性的,本文对温岭参与式预算的发展进行了系统梳理,见表1所示。

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2、温岭参与式预算的主要经验

(1)民主恳谈与人大制度的有机结合。一方面有利于促使民主恳谈走向制度化的轨道,避免出现恳谈结束后无后续保障的情况;另一方面有利于激活人大制度,推动人大制度的改革与完善,促使人大代表提高参与预算的能力,加强对政府决策的监督,真正做到对人民负责。

(2)民众的普遍参与。温岭的参与式预算,将普通公民和专家代表共同纳入公共决策过程,扩充地方政府预算审查监督的参与库和专业库,并对人大代表和公民进行预算知识培训,保证了政府预算决策的公共性和专业性。其中,泽国镇运用了斯坦福大学詹姆斯·费什金的“协商民意测验”法,按千分之二的比例,随机产生民意代表参与预算民主恳谈调查,体现了公平选取和广泛参与。新河镇聘请专家加入到人大财经小组,促进了预算审议的专业化。

(3)预算公开。温岭专门开设了参与式预算网,将预算信息通过网络公开,各部门、单位按时主动地通过网络平台将预决算和“三公”经费公布,使公众能够直接、便捷地了解预算信息,加强对政府决策的监督。同时地方政府能够及时、有效地通过“参与式预算网”了解民众所反映的与预算相关的建议或意见,拉近了政府与民众之间的距离,密切了两者间的沟通和交流。

3、温岭参与式预算的发展对温岭地方治理的影响。温岭参与式预算的发展对温岭地方治理的影响主要表现为积极的推动作用,包括四个方面:

(1)拉近了政府与民众的距离。温岭参与式预算让民众参与到政府预算,强化了基层政府与民众的沟通交流,便于民众的理解和支持,促进了温岭政府工作的有效开展。 

(2)提高了政府预算的透明度。温岭市积极推行政府预算及政务公开,有利于推动温岭市的廉政建设;民众参与到政府预算的决策、监督和评价过程,在一定程度上保障了民众的知情权,弱化了公共决策中的信息不对称难题;温岭市对其政府预算程序的全面规范和公开,有利于民众有效监督政府行为。

(3)有利于优化基层政府对公共资源的配置,提高政府机构对财政资金的使用效率。温岭参与式预算的进一步完善,强化了民众对预算的监督,能让政府将有限的资源投入到真正与民众切身相关的项目中去,比如医疗、社保、就业、交通等,表2是温岭市近年公开的2011—2016年与民生密切相关的部门项目决算支出。

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从表2可以看到,2011—2016年以来,温岭市医疗卫生、社会保障与就业、城乡社区事务支出、交通运输等与民生相关的支出总量整体呈上升趋势,且占总支出的比重也有明显增加,这说明,随着温岭参与式预算的不断发展和深入,促使政府支出越来越向着与民生相关的项目倾斜,提高了地方政府对资源的配置效率,改善了民生。

(4)扩大了基层民主。温岭参与式预算充分释放了当地民众当家做主的权利,推动了温岭民主政治制度建设,并与我国加快服务型政府建设的政策目标相契合。

(三)以温岭为代表的中国参与式预算发展面临的挑战

通过以上对我国及温岭参与式预算发展的充分分析可以知道,参与式预算对地方治理起到了极大的推动作用,但笔者也不得不承认,若在全国范围内推行参与式预算,仍将面临一定的挑战。在总结归纳后笔者认为,参与式预算在全国范围内发展所面临的挑战主要表现在以下四个方面。

1、制度缺失

(1)参与式预算法律体系不健全。目前我国对参与式预算的规范只停留在地方性行政规范性文件②,指导参与式预算运行的理论依据基本以非正式立法文件为主,并没有一部真正意义上的法律对参与式预算进行具体规定,这对在高层次上推行参与式预算存在一定困扰。

(2)相关制度有待完善。在理论上,参与式预算比传统制度更具效率优势,但在实践中也会受到实施地的政治、经济等因素的影响。因此,在现实中能否实现参与式预算的效率优势及实现的程度,不仅取决于参与式预算制度本身,还取决于与参与式预算发展相关制度的完善程度。

2、参与的广度与深度不足

(1)参与广度方面。一是参与主体有待多元化。目前参与预算的主体还是以人大代表、部分村干部和法人代表为主,普通民众和非政府组织参与度相对来说较低,导致参与公民选择范围窄、缺乏代表性。二是政府和公民的参与理念有待强化。虽然部分地方政府开始实施参与式预算,但对于某些重要领域,各级政府不能真正放权,主动让民众参与其中。另外,长期以来,我国公民的民主意识、参与意识比较薄弱,尚未完全形成主动参与预算的观念。三是公民参与能力有待提高。因预算具有极强的专业性,公民参与预算决策过程的广泛性受挫。

(2)参与深度方面。一是参与式预算的发展层级有待延伸。目前,我国县市级政府机构及中西部地区推行参与式预算的还比较少见,参与式预算主要集中在东部发达地区和乡镇(或街道)一级。何包钢(2011)指出,虽然截至2011年,我国已发展了数千个村级、十几个镇级参与式预算项目,但与我国共有37万个村镇的总数相比,现有的推进参与式预算发展的地区数是远不足够的,覆盖整个城市的参与式预算试点更是屈指可数。二是参与环节有待增加。根据我国参与式预算的实践情况来看,参与的大部分民众只参与了预算编制前的讨论环节,并没有参与到预算的最终审议、预算调整以及预算执行和监督等环节。

3、预算公开不足及绩效评价缺失

(1)预算公开不足。一方面,有些地方政府虽然开始进行了预算公开,但存在公开的范围较小、完整度不够、内容不够细致等问题,难以满足公民的信息需求。例如虽然温岭成立了专门的参与式预算网,介绍了温岭实行参与式预算的历程和最新进展,但也存在预算公开不及时、信息更新不全或更新滞后以及“选择性”公开的情况。另一方面,因预算自身的专业性较强,一般的民众很难理解各个预算项目的真正含义,预算公开的效用远不能达到。

(2)绩效评价缺失。目前我国基本形成了人代会前预算初审、人代会时预算审查、人代会后的预算执行监督这一预算审查监督体系,但是缺少对预算执行进程的反馈与绩效评价,导致公民虽然参与了预算却无法真正激励和约束政府行为,某些预算单位仍存在随意更改预算项目和资金用途等问题,最终导致参与式预算监督持续性受到挑战。

4、参与式预算发展的持续性受挫。一方面,政府自身所能提供的财政预算规模在很大程度上决定着其履行社会管理和服务职能的能力。财力充足的政府机构可以充分保障其在基本公共服务领域的投入,而财力不足的政府机构,其财政资金只能维持机构内部人员支出,没有额外的财政资金投入到公共设施项目建设,导致参与式预算的实践缺乏财政资金支持。

另一方面,参与式预算在中国的兴起具有较大的随机性和偶然性,且其发展主要靠个别领导的强势推行和少数研究者的支持,例如温岭的参与式预算就是由温岭市宣传部来推行的。这就隐藏着最大的风险:“人走政息”,政策的持续性难以保障。事实上2007年,蒋招华不再任职温峤镇党委书记后,新上任的党委书记未能坚持按原计划推行参与式预算,参与式预算改革被短期搁置。

四、完善温岭模式,推动中国参与式预算发展

 参与式预算的发展涉及的问题较多、范围较广,因此,应该逐步完善温岭模式,从以下四个方面着手,在全国范围内推广参与式预算。

(一)加强制度化建设

1、建立参与式预算法治化的基本框架。一方面,在国家层面出台参与式预算的相关法律制度,对参与式预算的相关概念、实施的基本程序以及适用层级等进行规范,在保障参与式预算规范性的同时,促进参与式预算在我国的有效推行。另一方面,制定参与式预算工作制度。需指出的是,在制定地方参与式预算工作制度时,应根据不同的地区、不同的政府层级制定不同的参与程序和参与式预算实施规则,允许地方因地制宜。这样既能从国家层面对参与式预算进行规范,创建参与式预算的基本理论框架,保证参与式预算的法治性和持续性,又能给地方政府足够的自由空间来创新参与式预算的模式。

2、完善支撑参与式预算运行的相关制度。在地方层面推行参与式预算,不仅取决于参与式预算制度本身,还取决于与参与式预算发展相关的制度的完善程度,如基层议事决策制度、乡镇人大制度等,并以此来保障参与式预算的有效运转。

(1)完善基层议事决策制度。一方面要完善村民(或居民)自治制度,从立法上对村民(或居民)代表会议等进行全面规范;另一方面,要细化基层议事决策制度的内容,加强村民(或居民)代表会议对地方政府机构预算的监督。

(2)完善乡镇人大制度。需要指出的是,赋予人大机构对预算的实质审议权是完善我国人民代表大会制度的核心。因此,为了保障地方参与式预算的顺利实施,就需要在地方人民代表大会制度中确保基层人大对地方政府机构预算的实质审议权。 

(二)拓展参与式预算的广度与深度

 1、参与广度方面。一是要扩大参与范围。我国可以采用直接和间接相结合的方式选择参与代表,即在乡镇可直接选取民意代表,在有条件的城镇地区可以适当分层选取参与代表,扩大公民选择范围,提高公众的代表性,公平地维护各阶层的利益。二是要充分依靠非政府组织。一般而言,非政府组织人员对政府政策的理解力高于普通民众,所以可通过非政府组织传播政府预算信息,保证民众对政府预算的知情权。三是要强化民众的参与意识、转变参与理念,提升公民参与能力。首先,政府应树立服务意识,并自觉接受公民监督;其次,地方政府可根据地方特色,举办预算知识竞赛,寓教于乐,在普及参与式预算的同时,提高公民参与意识;最后,还应组建社区学校,聘请专家定期对社区居民进行参与式预算相关的培训,提高公民的参与能力。

2、参与深度方面。针对我国参与式预算参与深度不足的问题,一方面,要强化国家层面对地方参与式预算发展的支持,并总结各地参与式预算发展的经验及教训,待时机成熟后,逐步推动参与式预算在全国范围内的发展;另一方面,要延伸参与环节,可由人大常委会出台具体的意见或办法,以制度形式规范参与程序,确保公民能参与到预算编制、预算审议、预算调整、预算执行监督的全过程。

(三)强化预算公开,重视政府预算执行绩效评价

1、强化政府预算公开。预算公开是民众监督政府工作的前提,因此,有必要建立一个有法可依、详细真实的信息公开制度。建立预算信息公开制度,可以从以下三个方面着手:一是要丰富预算公开形式。各级政府不仅可以利用报刊、电视等传统媒介,还可以利用网络公开来与公民互动,甚至可借助地铁、公交的电子显示屏来传递预算信息,使公民真正及时有效地了解预算信息。二是要保证公开内容的全面真实。首先,保证每个政府部门的诸如财政收支、预算编制、预算调整、预算执行、“三公”经费、政府举债情况等所有与预算有关的信息都要公开,确保公开信息的真实可靠;其次,所公开的预算报告要详细介绍每个预算项目的资金安排、执行情况;最后,公开内容不仅要全面反映当局现有的收支情况,还能够反映预算收支的发展趋势。三是要增强预算信息的可理解性。一方面,要避免所公开的预算报告上的预算信息过多地使用专业性的名词,或者可以适当引用民众较易理解的、通俗化的表述,便于民众理解。另一方面,地方政府在平时就要注重向公民普及预算常识,提高民众对预算知识的辨识。

2、重视政府预算执行绩效评价。公众对政府预决算执行的绩效评价是民众参与预算必不可少的环节,加强对政府预算执行情况的绩效评价,能够强化基层政府的受托责任,更好地履行服务职能。

一是强化预算执行监督。针对政府预算执行情况,逐步形成政府内部审计、人大和公民委员会等多位一体的监督。首先,应由政府审计部门定期检测当局的预算执行进度,出具审计报告,并面向社会公开;其次,相关人大机构应定期听取政府部门的报告,掌握预算项目的执行进度和资金使用状况;最后,可由民意代表自发组织监督委员会,定期实地核实考察,并对考核结果进行整理汇总,通过网络、电视、报刊等将形成的监督报告面向社会公开。

二是完善对政府预算执行过程的绩效评价。一方面,应在预算项目完工并验收后,组织参与式预算领导小组、专家和民众形成项目验收小组,共同对预算项目进行绩效评估,出具项目质量评估报告,还可委托审计机构对完工项目进行专业性的审计。另一方面,可利用现代互联网技术,设置一套科学、合理的政府预决算绩效考核评估系统,便于民众合理反馈基层政府的预决算绩效,实现基层政府与民众的信息共享。

(四)保障参与式预算的可持续性

一方面,中国参与式预算首先在温岭展开试验,主要取决于温岭民营经济、工业化、城市化的发展。2005年,在全国百强县中,温岭社会经济发展和竞争力指标分别位于32位和15位,这让温岭有充足财政资金保障参与式预算的实施。由此可见,要想让参与式预算得到长足的发展,还应大力加强各地的经济建设,为参与式预算提供充足的财力支持。

另一方面,为防止“人走政息”,可将参与式预算的发展纳入对官员的考核范围,还应该提前对本地参与式预算的发展进行科学规划,并以制度形式进行规范,保障我国参与式预算不被中途“夭折”,而是稳步运行。

随着我国经济社会的快速发展、民主程度的不断提高,社会公众的权利意识、参与意识不断加强,我国参与式预算得到不断发展和延伸,提高了我国地方的资源配置效率,推动了我国基层民主政治的发展。因此可以说,我国参与式预算的发展具有很强的时代意义。但同时,又因我国幅员辽阔,各地的经济、政治、文化发展的水平和能力不同,参与式预算制度本身也并未完善,因此,参与式预算在各地发展的效果不尽相同,这也说明参与式预算在我国的进一步发展受到了挑战。因此,在各地因地制宜引入参与式预算实验、优化地方治理的同时,国家层面也应及时出台相应制度,为我国参与式预算的发展提供制度上的保障。有了国家的支持,再加上地方政府的积极推动,我国参与式预算就能获得长足、有效的发展。

(作者单位:湖北经济学院财政与公共管理学院)

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注释:

①同时公开的还有《关于温岭市2007年度政府非税收支管理情况的汇报》、《关于温岭市2007年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》、《关于温岭市2007年度预算执行和其他财政收支审计工作报告的审议意见》等,这是温岭市人大常委会首次将与决算审查有关的所有信息向社会公开。

②温岭市委发〔2001〕35号《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”活动加强思想政治工作推进基层政治建设的意见》;〔2004〕7号《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定(试行)》;〔2012〕55号《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”推进基层民主政治建设的意见》等。




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