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参与式预算改革下乡镇政府协商型组织结构创新——基于地方创新的多案例分析

来源:新视野 作者:曾维和 张云婷 时间:2017-09-28

【摘 要】参与式预算改革是对传统的政府单向主导格局下财政预算的改革,是协商民主在预算领域的集中体现。参与式预算改革推动了乡镇政府的权力、机构、职能等结构性要素发生变革,形成了乡镇政府协商型组织结构模式。本文以协商议题提出主体作为划分依据,运用多案例的分析方法,将乡镇政府协商型组织结构变革分为上议式协商结构、共生式协商结构和下治式协商结构三种组织结构模式。这三种组织结构共同的发展趋势是迈向共生式协商结构。乡镇协商式组织结构变革促进了乡镇权力、机构、职能、责任等多方结构性要素的整合,实现了协商式治理与乡村公共秩序的重构。

【关键词】参与式预算改革;乡镇政府;协商型组织结构

预算管理模式是组织运行的一个核心系统,它决定着组织的资源配置结构、信息传递方式及正规化程度,从而深刻地影响着组织结构形式。在基层协商民主的发展趋势下,乡镇政府单方主导格局下的封闭式单向运行的财政预算机制已经难以适应社会治理需要。随着参与式预算在浙江新河、温岭两个乡镇试水改革以来,学界对参与式预算改革的历程、改革层次、参与结构、治理模式等进行了初步探讨。其中有些研究虽涉及到了乡镇组织结构变革的相关内容,但缺乏对乡镇组织结构实践模式的系统分析。

参与式预算改革实际上是协商民主的一个典型而生动的实践模式,它是协商民主制度的一部分,是以财政预算为协商内容的协商民主形式。[1]参与式预算改革不仅影响着乡镇组织结构形式,还影响着这种组织结构形式变革的内在价值诉求。参与式预算改革推动了乡镇的权力、机构、职能等结构性要素发生变革,创新了多种乡镇政府协商型组织结构。因此,本文采用多案例的分析方法,系统分析乡镇政府协商型组织结构的实践模式和内在变革机理及其对乡村协商民主发展的启示意义。

一、案例描述:乡镇政府协商型组织结构模式的形成

参与式预算是一种舶来品,自引入国内以来的短短几年就引发了学界、政府甚至普通民众的广泛关注。从中国地方政府创新奖来看,浙江温岭新河镇的参与式预算改革与上海惠南镇的公共预算制度改革是最早入围这一国内政府创新的实践改革。经过多年实践与发展,不同城市和同一城市的不同乡镇都开创了各具特色的实验。不过由于参与式预算改革本身尚处在探索与成长阶段,因此具有多种富有特色的实践模式。本文选取上海惠南镇、四川白庙乡、浙江温岭泽国镇参与式预算改革下组织结构创新作为研究对象。

(一)上海惠南镇的“代表点菜”模式

惠南是上海市南汇区的中心镇。自2003年开始,惠南镇每年的实事工程项目摆脱了之前由政府单独决定的情况,转而将权力移交给镇人大,由镇人大代表来选举产生,开启了其公共预算制度的改革。[2]这项改革成功入围第四届中国地方政府创新奖。其大体流程如下:先由人大代表搜集群众信息,然后由政府根据实际情况整理形成项目的明细情况,被称之为“菜单”,再由代表决定实施项目,即“代表点菜”,代表在实施过程中也要把好监督关。这一项目工程被人们形象地称之为“实事工程、代表点菜”。上述参与式预算改革推动了惠南镇的权力关系、机构职能和问责机制等方面联动变革。相较于之前惠南镇的预算来说,改变了地方权力机关职权虚置的问题,乡镇权力进行重组,人大的地位和作用逐渐凸显,这是基层公共决策模式的创新,有效地提高了人大依法履职的地位,同时也回应了公众的多方需求,是实现公共服务均等化的有效切入。惠南模式决策过程遵循自下而上的逻辑,预算的各个过程都参考汇聚了多方意见,在众多利益难以协调时,将选择权交给民众,让人大代表“点菜”,确保公共服务最大限度覆盖民众,公共财政得以合理配置,避免了公共财政的不均衡倾斜。[3]

(二)四川白庙乡的“议事会”模式

四川巴中市巴州区白庙乡位于巴中市巴州区东北边缘,较为闭塞。2010年白庙乡召开了年度财政预算公开及民主议事会,开中西部省区财政预算公开的先河,也为自己赢得了“中国第一个全裸的乡镇府”的名号。白庙乡在参与式预算实践中有多个创新,预算的各个步骤环节也都适时地引入了公民参与。其中,最具特色的是在预算编制阶段,白庙乡实际采取“民意台”和“议事会”的方式,引入公民参与。“民意台”即为收集反映公民诉求和愿望而形成的一个机构,相应的,“议事会”就是将“民意台”所收集的信息向上汇报交由领导小组办公室讨论。从组织结构看,白庙乡的权力关系、机构职能和问责机制等方面联动变革的变化如下:白庙乡的参与式预算改革对权力进行重新规整,硬化预算约束,选用民主议事会这一居间机构,将体制外的力量逐渐吸纳引入到人大制度这一框架内,并相应地进行运行规则的系列整合,使得权力的分配渐趋理性化。这样一来,各方责任明晰的同时不断加强公众参与力度。民主议事会与乡镇人大相互协调,民主议事会初步确定的项目再经由乡镇人大以及专家审议,最终确定通过,再由民主议事会与乡镇人大监督。同时,优化公共支出结构,促进公共服务均等化。白庙乡的参与式预算改革通过充分体现民意,将财政资金向民生领域倾斜,关注弱势群体等一些低层级公众的利益诉求,不断满足民众的基本公共服务需求。自始至终实现了“群众的事情群众定”,社会问责机制彰显得淋漓尽致。

(三)浙江泽国镇的“群众点菜”模式

浙江温岭除了新河镇的参与式预算改革广受好评外,另一个乡镇——泽国镇的参与式预算改革也值得关注。泽国镇位于甬台温经济区“台州金三角”腹地,近几年来随着高速的经济发展,人们的参政议政热情高涨,不断要求扩大参与知情权。温岭市首创的民主恳谈在泽国镇一级预算改革中开展得有声有色。其基本流程为预算编制时通过民主恳谈的项目介绍,大会中的人大代表与专家审议,会后的监督。在2技能方法上进行创新,即代表选择的随机抽样性,而这一特色随着时间也在不断进步与发展,同时,中立主持人制度以及在项目确定中的二次调查问卷的设计,使得协商的韵味越来越浓厚。其最大的特色就在于政府确定入选可参考项目后,由公众最终抉择要实施的项目,群众是议题确定的决议者。就泽国镇的权力、职能、责任等组织结构要素而言,在民意代表选取上不断进行尝试,力求体现各个阶层利益。代表结构也在不断完善,从随机抽样到分层抽样,从按照户籍抽样到建立智库进行抽样,形成一个选民、专家、精英与人大代表等多方结合的代表群体,[4]力求实现决策民主化与科学化的均衡。同时设计精良的调查问卷也使得政府能够对某一项目的合理选择进行定量分析,保障了公众预算监督的可操作性和现实性。这些创举在发挥政府更好提供公共服务职能的基础上确保了政治参与有序化和大众化,权力场域中的主体多元化,权力结构扁平化。同时,不断进行利益的整合,真正有效发挥政府的职能。公众与政府之间的沟通更加顺畅,就公共服务相关决策的协调力度加大,实现“政府为民做主”到“由民做主”的本质性角色回归。

二、案例讨论:不同乡镇政府协商型组织结构模式比较

三种乡镇政府协商型组织结构创新模式尽管特色各异,但都有一个共同的特点,就是将协商要素的多主体治理很好地融入到协商议题提出主体上来,即协商议题的提出主体不再单一,提出方向不再单向,而是多元共议,上下互动。基于此,我们根据协商议题的提出主体将乡镇参与式预算改革下的组织结构模式划分为上议式、共生式和下治式三种实践模式(见表1)。



(一)上议式协商结构

上海惠南镇的民主“点菜”,是人大代表根据在预算编制环节等形成的预算项目“菜单”,结合民意需求进行“点菜”,最终确定入选项目的是人大代表票决出来的实事工程。之所以称之为上议式协商结构,是由于议题的提出主体最终还是归由权力机关——人大来决议的,自上而下征集议题,改变了以往金字塔式的决策通道,有效缓和了传统预算中政府拍案式决策、以及决策意旨与公民回应相脱节的种种矛盾,由人大代表最终敲定议题,民意十足。这一自上而下推进的变革,形式上呈现“有序”状态,借助“偏行政化”力量却又不具备行政力量的强制手段,将基层人大所蕴含的民主价值充分发挥了出来。

目前,由于行政体制的惯性,乡镇政权中乡镇政府相较于镇人大的权力虹吸现象在短期内无法发生实质性的改变,只能在现有的框架内,在政府决策方式上做些调适性修改,以改变长期以来乡镇人大在整个人大体制中边缘化的状态。惠南镇的这一做法是一项实质性的突破,镇人大得到了镇党委、镇政府和广大代表的支持。这项改革是在现有体制框架内进行的调适型改革,增强了政府工作的透明度,提高了政府工作的责任心,促进责任型政府和服务型政府的建设,更好发挥其职能。

(二)共生式协商结构

四川白庙乡的参与式预算改革,通过议事会来代表民意,监督政府,掌握预算的决议权。在这样一种制度创新下,白庙乡参与式预算组织结构过程实质是两个过程的结合。第一个过程发生在民众与议事会之间关系的构建,“民意台”通过民意代表,搜集民众在公共物品提供方面的偏好,将公共公益事业梳理成条,时刻保持与民众的联系,确保自己的提案可以反映民意,将提案交由议事会审查;第二过程发生在议事会与政府之间,议事会将通过充分论证、审查好的最终的提案交付给人大,由人大审议通过。在议事会的参与下,民众意见以一种间接的方式反映到预算的制定安排中。

这一议题的提出者是议事会,非权力机关。这一模式找到了体制内较好的接口,即代议机关人大,巧妙地将体制外融合民意的民主议事会与人大制度相联系。其特色就在于上下边界关系的共生,议事会与政府、民众在长期的实践互动中形成的相互依存的共生形态,而且这种共生结构是连续永恒的,缺少任意一个过程,这一共生结构都是空谈。这一上下结合的协商型组织结构模式提供了有效的民意表达机制,强调公民参与,注重公民之间的平等协商,政府与公民之间形成间接的对话机制。以议事会来上下传达决定议题的协商型组织结构,虽不能对政治结构产生颠覆性变革,但是它以民主的决策机制间接改变了政治意蕴。

(三)下治式协商结构

浙江泽国镇的改革实验通过公众进行点菜,使得公众真实的诉求得以充分表达,成为积极的公共产品消费者。公众点菜,由群众担当构建议题的主体,实现自下而上的下治式协商结构参与预算。在大会召开前,向随机抽选的民意代表发放项目说明材料,使代表们可以较好地理解和把握项目材料介绍。在大会召开时,由民意代表以小组讨论的形式抉择最关注的问题,专家和政府等只能进行答疑和适当引导,项目的选择全程由民众自己做主,选出来的议案充分反映民意。用细节来打造“真民主”,做到了审慎思考、理性选择。可以说是真正意义上的自下而上的参与式预算改革。

人大作为权力机构真正落实其责任和职权,将其角色和功能演绎到位,为民主政治的发展提供了一个坚定有力的制度平台。民意代表与人大代表对于项目的选择以及评议,促进了乡村权力结构的优化,重构了乡镇的权力结构。权力主体多元有效扩大政治参与,建立起一种问责机制,促使政府更加负责。同时,人大与政府的职权日益明晰,推进乡村政治现代化与提升乡村治理绩效。

综上所述,三种类型的乡镇政府协商型组织结构模式的议题提出主体虽有不同,议题提出方向虽有差异,但其核心价值都是实现不同利益诉求的公民群体间的平等协商,都突破了传统自上而下的财政预算模式困境,是公众参与下的政府与公民内外合作构建议题,共同治理下乡镇政府组织结构模式创新。

三、乡镇政府协商型组织结构模式创新的解释模型

将参与式预算改革的动力、协商模式与组织结构要素结合起来,综合考察乡镇政府组织结构模式形成的内在机理与变革的发展路径,从而形成一个参与式预算下乡镇政府协商型组织结构创新的解释模型。如图1所示,乡镇政府协商型组织结构创新的驱动力来自传统预算“黑箱”导致的公民参与的缺失,进而产生权力失衡下的乡村冲突和失序。在回应这一问题的过程中,乡镇参与式预算改革形成了三种乡镇政府协商型组织结构模式,这三种组织结构模式可以概括为“一级三平台”,即乡镇层面一级与政府、公众、议事会三方议题提出主体平台。


在长期实践中,这三方平台形成三种互动关系:上议式、共生式和下治式,将自上而下的行政推动与自下而上的基层生长结合起来,在公共政策制定过程中,通过“一级三平台”扩大了乡镇公共事务治理主体范围,形成多中心、多元利益格局的治理模式,尽可能最大化地使利益相关者能够参与其中,改变了过去政府主导的自上而下的单向管制模式,[5]实现了治理主体、治理方式和治理结构多中心的治理转向。在“一级三平台”下,乡镇政府组织重组了乡镇层级权力结构,改变了之前基层人大权力虚置的问题。由于处于体制内的“存量民主”与“增量民主”交接位置的基层人大的特殊性,成为体制外进入体制内良好天然的交接口,同时也是一个培养公共领域、稳定有限政治市场、塑造政治市场的制度资源,[6]从而增强了乡镇人大在乡村协商民主中的作用。

协商型组织结构创新的实质是在乡镇政府结构性要素变革过程中实现了权力关系重组。乡镇参与式预算改革的过程也是预算权力的重新分配过程。有了民众的参与,预算领域的力量格局发生了变化,民众间接成为对政府预算控制的主体。改革中政府与民众角色得以微妙转变:一是民众角色的转换。预算本来是政府权力的核心领域,参与式预算改革通过其独有的制度设计,不管是代表点菜、群众点菜还是多主体点菜,都是在汇集民意基础上充分整合民意,将民众参与引入到预算决议中来。并且,在预算执行阶段民众可以介入监督,预算信息实现全程公开透明。二是政府角色的转换。参与式预算改革建立了政府与民众协商沟通的有效渠道,建立了一种由群众参与决策的规范程序,协商机制引入,政府的“权力”角色弱化。政府与民众关系的变化促进了乡镇一级权力结构的变化,人大对预算的审议权、监督权等重大事项决定权得以回归。

哈贝马斯认为:“社会公众的语言交往构成了一个遍布四方的、由灵敏的传感器或监视器构成网络,他们能够及时对社会的各种问题和困难形成的态势和压力做出反映,并且能激发具有影响力的意见。”[7]因此,话语协商的模式会自然而然地强化监督作用,人大在乡镇政治中的地位会越来越突显。乡镇政府协商型组织结构有效地将基层人大与村民自治进行衔接,政府也参与其中,拓宽了民众参与预算的渠道。权力内容和运作机制的变化形成层级间活跃的新的组织活力。在对权力进行重组时,政府职能也在渐渐发生实质性的变化,优化公共支出结构,实现了对乡镇现有人力、物力、财力等社会资源结构与流向的合理配置,关注公共服务需求,供给机构渐趋合理,促进基本公共服务均等化;由“政府主导”变为“以民为主”,每个过程和环节充分体现群众参与性。在权力关系的重组和机构职能配置的更新下,群众参与预算在基层治理中建立起一种社会问责机制,公共责任得以确认,实现了对政府行为更好的监督,这使得政府更加负责。在问责的制度设计下,公共利益得以有效落实,公民的公共精神也得以养成,一系列机构与规则程序的设置外显形式是结构的调整,实现了权力的流动和权力关系的重组。

四、总结与启示

乡镇政府协商型组织结构是边界化组织结构创新的一个典型案例。组织边界是组织“潜结构”要素流动最为活跃的一个地带,是激发组织创新的前沿领域。当代前沿的公共管理理论大都聚焦于边界创新,如新公共管理理论的公司合作伙伴关系结构、协作性公共管理理论的协作性结构、多中心治理理论的多中心治理结构、无缝隙政府理论的无缝隙服务结构等等。从理论发展和实践改革看,乡镇边界化组织结构创新主要从边界共生处突显边界创新的潜力,因此,乡镇政府三种协商型组织结构共同的发展趋势是迈向共生式协商结构。

乡镇政府协商型组织结构变革是在县乡边界和乡村边界创新的条件下生成的。参与式预算改革不仅有效吸纳了村民参与预算,而且以一种协商式、互惠共生式的模式促进了县乡、乡村组织结构要素的相互结合。从组织程度来看,县、乡、村三者的共生模式是一种一体化的共生形式,上至县级政府,下至村级民众,长期的预算互动实践中相互协商、联系、相互依存,预算链中缺少任意一方,就无法有效推进,共生度和关联度较强。

乡镇协商式组织结构变革促进了乡镇权力、机构、职能、责任等多方结构性要素的整合,实现了协商式治理与乡村公共秩序的重构。这种协商型结构蕴含着分权、协商等民主要素,并将这些要素融入财政资源的分配过程中,突破了之前在行政主导下自上而下的资源分配方式,并且以组织运行系统的血液——预算为切入口,实现了乡镇层面与村民自治层面在权力边界上合理界定与重新配置,[8]从而将乡镇治理的体制化组织结构拓展到边界化组织结构的创新。

乡镇政府协商型组织结构是基层民主增量改革的一种组织设计,它在官民之间形成了一种便捷、有效的协商对话机制。这个对话机制使得广大村民有机会参与到乡村治理的决策议题,成为公民实现自我治理的一条有效途径。在操作层面,公民通过自身的参与,使政府财政预算不会过分地向部分利益群体倾斜,而是更多地投入到与民众切身相关的公共服务建设中来。对话机制的构建使得政府通过人大代表和民意代表了解民意动向,公众对政府的满意度与信任度渐渐提高,形成良性互动。议事会中民意代表的选择是随机的、有代表性的、公平的,参与主体较为广泛,而参与机制的严密性又确保了公民可以有序地参与、有效避免了选举民主带来的一些弊端,如精英政治等,同时,也实现了选举民主与协商民主的共生发展,开拓了乡村民主发展新空间,推动乡村政治现代化。总之,通过参与式预算改革,实现了乡镇政府协商型组织结构创新,控制好了政府的“钱袋子”,为多元社会的冲突提供了良好的解决途径,从而促进了乡村社会协商民主的发展。


注释:

[1]陈奕敏:《参与式预算的路径与前景》,《学习时报》2014年12月29日。

[2]周梅燕、何俊志:《乡镇公共预算改革的起步与思考——上海市惠南镇“公共预算制度改革”案例研究》,《人大制度研究》2008年第11期。

[3]中国地方政府创新网:《上海市南汇区惠南镇人大:公共预算制度改革》,2008年1月28日,http://www.chinainnovations.org/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=187&id=1159,2016年10月2日。

[4]徐枫:《公民参与公共预算的新技能与新策略——来自浙江省温岭市泽国镇参与式预算民主恳谈的案例研究》,《财政监督》2014年第6期。

[5]庞超:《乡镇政府治理变革——参与式乡镇政府的构建》,《西南交通大学学报》(社会科学版)2011年第3期。

[6]隋斌斌:《公共领域、有限政治市场与政治沟通公共性——地方人大参与式预算改革可持续发展分析》,《人大制度研究》2011年第5期。

[7]哈贝马斯:《民主的三种规范模式》,曹卫东译,上海:上海人民出版社,2002年,第79页。

[8]陈治:《论我国乡村治理中的参与式预算——价值、困境与法制化出路》,《东北师大学报》(哲学社会科学版)2014年第4期。



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