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转型中国基层治理何去何从

来源:国家治理研究 作者:孙柏瑛 时间:2016-11-29
  内容提要:在中国走向现代化的进程中,基层社会治理的性质和形态发生了深刻的变化。随着现代国家政权建设向下延伸、渗透,基层治理被深深卷入国家政权建设之中,成为国家治理系统中的一个板块。本文的基本观点是,分析我国基层治理变革的方向及路径选择,首先要观察国家与社会关系重建中国家对基层治理的目标选择、角色确认和制度构建。改革开放以来,中国社会结构的分化引发了一系列新情况、新问题,使得国家的基层治理体系面对诸多困境和挑战。现有体制、机制的不适应性,让基层治理难以应对资源分配、利益表达、权利保护、社会规范、社会融合等长期性、复杂性的管理问题,威胁到作为国家“前沿”“基础”的基层安全。转型期国家对于基层治理的制度建构的方向,直接关乎国家—社会关系秩序的格局,并体现国家与社会相互形塑的复杂环境中的“善治”能力。适应社会发展的需要,国家建构以法治、公平正义、开放性、权力保护、分权、利益协商为导向的基层治理制度刻不容缓。
 
  关 键 词:国家治理/基层治理/国家政权建设/公共性
 
  在中国近现代史上,基层社会的治理形态一直是以两张面孔出现的。①一方面,基层治理主体作为社会的代表,表达来自底层的诉求,反映民情民意,自下而上地争取利益,致力于维系原发的社群共同体自治秩序;另一方面,它又作为国家权力执行的代理人,代表国家政权自上而下地履行对基层渗透、管理和控制的职能,按照国家统治的逻辑改造基层社会,维持稳定运行的秩序,从而实现国家治理的意志及其权威合法性,是国家政权建设体系的一部分。晚清以降,在抗击殖民主义和建立现代化“强国梦”的压力下,国家建设加速,于是,传统中国基于乡村社会结构的国家权力与基层社会间微弱联系格局,诸如“皇权不下县”“士绅乡村治理”的局面彻底改变。百余年来,现代国家政权建设的步伐日趋强劲:政党与政府的权力不断扩张,管理职能的范围不断扩大,管制方式不断精细,管理作用的程度不断深入。在这个进程中,对于社会,民族国家政权建设处于持续的向下延伸、渗透、嵌入的演进态势,对社会空间的挤压和主宰,构建了一幅“中心”国家政权与“边缘”基层社会间权力关系的图谱。②
 
  我们已无法就基层治理来讨论基层治理了。基层治理被纳入现代国家政权建设体系之中,成为国家治理的有机组成部分。国家政权的结构深刻影响着基层治理的目标模式,国家对资源的掌控则支配着基层治理变迁的路径选择。因而,对基层社会治理变革方向的把握,需要在国家治理的整体目标框架中探析,将基层治理秩序重建与发展视为国家政权建设过程的一个重要结果和标志。如福山所言,国家的构建关乎国家政治秩序的获取,而社会政治秩序的维系就需要造就国家能力、法治规则和民主责任三者的平衡,被长期忽视的国家能力要素正在回归。③埃文斯和斯考克波等学者透过发达国家和发展中国家自主性及其作用的经验研究,支持了“找回国家”的命题,“以国家作为行为主体和作为有社会影响力的制度结构的观点会变得时髦起来”④。
 
  然而,社会并非被动地受国家单方面宰制的客体,它作为各种组织形态以及利益主体构成的复杂系统,按照一定的内生逻辑运行,是自由活力所在。它以多种形式对国家政策过程施加影响,与国家形成交互影响、相互形塑的关系,社会的结构形态同样影响、制约着国家的选择,其变迁过程带来的种种问题则挑战着国家的自主性及其能力,迫使国家做出回应和调适。由此观之,社会治理不仅是国家治理所在的场域,也是关乎国家治理变革路径选择及其成效的重要变量。恩格斯在《反杜林论》中精辟指出,即使在“专制国家中,国家也以‘整个社会代表’的身份,执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”,可以说,“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的,而且政治只有在它执行了它的这种社会职能,才能持续下去”⑤。
 
  十八届三中全会决议及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,规划了构建国家治理体系与实现治理能力现代化的战略目标。社会治理作为国家治理体系的重要组成部分,肩负着规范社会行为、调整社会关系、提供社会服务、维系社会秩序等多重使命。基层位于国家和社会的交会点,是社会治理的基础环节,正所谓“基础不牢、地动山摇”,其地位的重要性不言而喻。与此同时,基层社会治理内在的二元角色张力,使其面对一个考验大国治理的持久话题,这就是,国家应以怎样的导向、方式、策略来实现对基层的治理?国家推动的基层治理结构究竟该如何搭建?这个问题包括:国家社会治理政策如何传导到基层并获得有效的执行?国家需要动员或吸纳哪些社会力量或地方精英作为国家代理人,来操作并完成基层社会的治理?国家的基本政治制度建设、行政制度建设如何支撑基层治理的良性运行?基层组织的设立的规则、权力框架和运行机制是什么?基层社会应保持怎样的自由、自治和活力,才能充分发挥参与和合作的积极性?国家与社会如何调适和互动才能超越非此即彼的二元对立,达成二者的关系平衡乃至双赢?
一 社会转型中的基层治理:困境与挑战
 
  基层紧贴地面,是显示社会结构变迁的晴雨表。一方面,它最先呈现社会出现的新情况、新问题,反映社会矛盾所在;另一方面,它是处置、化解管理问题的第一个平台,被看作维持秩序的“前沿要塞”。前者体现社会变化给基层治理带来的困境与风险;后者则指向国家对基层治理的目标和任务指派。这就意味着,基层治理需要在对外和对上的双重压力下做出回应与调适,并在多元利益平衡及制度激励框架中进行行为选择。
  
  当今基层治理所处的场景,是改革开放以来经济、政治、社会发展模式的综合结果。以促进经济增长为核心、快速实现城镇化为目标的国家现代化过程,在国家成长的同时,造就了经济高速发展与社会综合发展的结构性失衡,这给基层治理带来了极大的困境,即我们普遍感知基层的不满、失序和冲突。总体上说,现阶段中国在社区人口构成、组织形式、阶层与价值观念等方面发生的变化,⑥深刻影响并改变着传统基层社会管理的方式,对基层治理适应能力建构与秩序重建提出了挑战。
 
  (一)社区人口结构变化引致基层一系列新的社会问题,迫切要求建立新型的基层治理秩序。伴随着国家推行的城镇化、城乡统筹发展及相关土地管理政策,我国人口出现大规模由农村迁移至城市的状况。据每十年期人口普查数据和国家统计局发布的年度城镇化率报告显示,在城乡居住人口构成比重上,城镇人口数量持续增加。1995年,城镇人口为34752万人,占全国人口比重的28.85%,这个数字在2014年上升为74916万人,占全国人口比重的54.77%。但其中的户籍城镇化率不足35%。从2010年后的统计看,我国每年城镇常住人口数量的平均增速是1.3%,即城镇1800万人左右,而乡村地区人口净流出平均每年1100万—1300万。从人户分离状况看,2010年第六次全国人口普查数据是26139万人,其中市区内人户分离为3995万人,其他人户分离跨省、跨区流动人数(流动人口)22142万人,较1990年第五次全国人口普查的数据增长了81.03%,2013年和2014年,人户分离人口数量分别为28900万人和59800万人,其中流动人口分别为24500万人和25300万人,比上年度分别增长944万人和800万人,人户分离数量也在不断增加。⑦以北京为例,2015年5月22日,《人民日报》、人民网发布国家统计局北京调查总队关于北京常住人口居住位置分布,以及常住本地人口和常住外来人口在不同居住位置中的比重。显示常住人口总数为2151.6万人,西城区人口密度为每平方千米25767人,65%的常住外来人口居住在四环以外,1000万以上人口居住在五环外,占常住人口总数的近50%,而六环外居民占总常住人口的33%,其中外来常住人口占近一成,为7.8%,本地常住人口每3人中有1人住在六环以外。⑧ 
处于动态变化的城乡人口结构,改变了原有社区居民构成状况,给基层带来一系列新问题,主要表现为:第一,人口高度密集的城市社区与“空心化”的乡村社区并存。前者要应对汹涌的流动性管理问题和公共服务需求,后者则面对日益衰败中土地资源沉积和家庭成员分离,来自不同地方公众的各种差异化需求陡然增加,考验了基层服务供给与需求之间的适应性。第二,基层可供给的资源十分有限,属地管理与服务资源和能力同公民不断上升的需求之间存在巨大张力,降低了公众的满意度和信任。第三,在城乡分割的户籍管理制度下,流动人口进入城市,却无法享有与城市户籍人口相同的公共服务待遇而真正融入城市,这种身份上的隔离不仅带来大量就业机会、保障分配的不公平,而且制造了城市人对外来农民群体的歧视、排斥异己心理上的疏离、冷漠甚至对立。第四,城市化迅速推进,使得大量土地成为城市建设用地,相当一部分农民失去土地,成为“无土地、无职业、无社保”的“悬浮”于社会中的“三无”群体。⑨同时,由土地征用、圈占农地、强行房屋拆迁引发的利益纠纷和矛盾冲突也在高发状态,制造了数量增加的群体性事件。第五,城市快速扩张与建设转型能力不足,在城乡结合部制造了大量的“城中村”。这些非村非居的区域,城乡交杂,是政府管理缺位的地方,基础设施落后,没有公共服务覆盖,又是大量外来人口聚集生活的地方,秩序混乱,环境恶劣,犯罪事件高发。此外,由于核心城区生活成本不断提高,大量流动人口挤压到城乡结合部地区。像位于城乡结合部位的北京天通苑、回龙观等超大型社区,由于人口高度密集,给居住、学校、医院、交通出行、物业管理等公共服务设施造成极大压力。由于外来流动人口构成比重大,群租、社区环境和秩序脏乱等问题层出不穷。⑩
 
  (二)阶层结构及其价值观念变化,带来了公众社区生活利益诉求选择的多样性和异质性,公共资源分配如何达成,才能使公共利益成为社区生活利益博弈乃至冲突的关键节点,考验基层治理在多样性社会中谋求利益调适和共同体秩序的能力。我国社会利益格局变迁和阶层结构变化与计划经济向市场经济的转型如影随形。经济结构调整、经济快速增长和收入分配结构变化,让人们的经济社会地位发生了重大改变,从而出现了社会利益关系和利益格局的改变。社会阶层的重构让一部分人成为社会精英,影响或掌握了公共资源分配决策的话语权,而改革中利益受损的阶层受到绝对或相对的剥夺,成为社会中的弱势群体,社会出现了较高程度的分化。随着区域间、行业间、阶层间收入差距的不断扩大,分化在加剧,弱势群体的权利得不到保障,他们缺乏法律保障的渠道进行利益诉求的表达,权益被严重压制。但这是一个倡导权利和民权高涨的时代,公众对权利渴望与体制对权利压制间的张力,制造了社会冲突,导致信访、群体性事件以及其他形式的抗争行动大幅度增加。(11)由于所处的社会经济地位不同,人们对利益乃至事务的认知不同,由此形成了不同的价值观念和行为规范,即便是处于社会底层的群体,其观念和要求也存在差异,常被形容为“底层碎片化”。这让我们的生活处于一种多元化、异质化的结构之中。
差异、离散的社会结构带来的多样性和复杂性,向基层治理提出了回应力要求:首先,在提供公共服务的过程中,如何在资源约束情况下,围绕多元利益协调,形成符合公共利益的公共决策及其资源配置方案,以保证公平与效率的平衡。也就是说,基层该以什么样的制度、方式和过程达成政策的“合意”,以谋求治理的“至善”。其次,基层面对面接触公众,直接回应公众需求,如何能有效资政民情,获取民意并开放公民参与的通道,建立政府与公众合作治理的制度基础。最后,应对权利时代各种形式的社会冲突,基层治理该以怎样的认知观念、态度和方式回应危机事件,如何以法治、公开、透明、权利维护的方式,沟通危机信息、处置危机问题,以利益协调机制调适利益关系,建立兼利益表达、协商对话和社会管制有机组合的治理模式。唯如此,才能解决基层“刚性维稳”以及“越维越乱、维而不稳”的问题。
 
  (三)基层组织形式的结构性变化,社会整合的基础性结构承受巨大压力,考验基层通过治理在“原子化”“碎片化”状态下实现社会融合、社群团结与政社合作的能力。从组织形式看,政府是一个具有严格规范、层级节制的官僚体系,而社会是一个松散的、由多种利益群体构成的组合体。国家统治实践的一个重点任务就是试图以强制、威权、法治或民主等不同的形式,将社会按照一定的制度规则连接、组织起来,形成一定国家与社会互动的关系格局,以维系一种可控的、有序的社会生活秩序。(12)在我国计划经济时期,适应国家集中统一的计划要求,需要建立“总体性社会”(13),将社会的各种要素集中纳入国家控制、动员的系统,形成国家全面掌控的制度。为此,国家用“单位”体制统合了城市的组织及其工作人员,在农村则采取“人民公社”化将松散的农民纳入国家合作社组织,用户籍制度将民众固定、区隔在居住空间,并以意识形态工具强化对各种组织以及成员的组织化规范。据此,国家努力自上而下地吸纳、组织和统合了社会,以控制社会分散性带来的可能的不确定性和不稳定性。(14)
 
  改革开放后,国家战略重点转向以经济建设为核心,释放经济发展的活力,提高公众生活水平。随之启动了分权化改革、所有制形式改革,并逐步确立了社会主义市场经济体系。农村家庭联产承包制瓦解了人民公社体制,国有企业股份制改造以及单位组织经济福利功能向社会转移,单位组织体制式微,传统的组织形态被抽取,社会组织形式发生了重大变化。一方面,国家的分权带来市场和社会的活力,“两新组织”(即新经济组织和新社会组织)快速发展和成长,参与经济生活和社会公共事务,逐步成为利益主体和重要的社会力量。社会逐渐以自主性组织化形态开始进行组织化,并要求国家给予更多的经济权利、社会权利和政治权利。另一方面,如前所述,伴随着社会结构的分化及个人权利意识的确立,社会利益群体的分化、碎片化、异质特征在不断加强,社会成员的“原子化”“离散化”程度明显。然而,与多元利益主体结构相适应新的组织化的利益表达、调适和整合途径与机制却没有同步建立,传统组织形式的衰微乃至“去组织化”,让维系、协调国家与社会关系的中间层组织缺失,下情向上传导、整合的制度严重缺位。弱势群体有组织化、代表性的表达尤其不足,其利益诉求难以进入公共政策议程,除非利益受损者采用非常态手段,如自虐型或暴力型表达方式,向政府施压。这种利益传导的阻滞,也解释了为什么中央往往需要通过周期性的政治倡导、组织要求和意识形态教育活动,如群众路线实践,来推动官僚组织眼光向下,知晓基层的疾苦,了解基层的不满,提取基层的利益诉求,进行政策回应,以自上而下的政治动员方式,来完成国家与社会互动的动作。
 
  伴随人类社会发展,社会成员的主体意识以及利益多样化的趋势不可逆转。适应环境,基层治理的目标选择不可能以抑制多样化并阻滞利益表达为导向,相反,需要顺势而为,加快基层治理模式的转型。据此,为了实现国家对社会利益的代表与整合,基层治理须致力于发展民间社会组织,运用组织化、制度化的途径,进行利益调适和冲突斡旋。基层的位置让它拥有获知社会信息、集聚社会资本、启动社会协商、发展政社互动的多重平台优势,期盼国家在法律和政策层面给予制度化规定,建立基层治理在调整、传导利益诉求,有序发展组织化公共参与、协商化解矛盾等方面的基础结构,保障基层治理的有效运行。国家治理模式的目标确立对于基层治理的路径选择具有前提性和规范性意义。
二 国家政权建设中的基层治理:目标导向及其局限
 
  我们需要在国家政权建设的框架下,在国家回应社会变迁并寻求调适方式的过程中,看待并思考基层治理的变革之道。基层治理模式是国家—社会关系秩序重建结果的外在表现,是国家制度建构与基层治理行为交互影响、形塑的关系形态。如果从国家—社会二元关系理论来探寻两者权力影响力的强度及其互动模式,其关系可以呈现为弱国家—弱社会、强国家—弱社会、强社会—弱国家、强国家—强社会四种类型。(15)在实践中,它们体现出不同的国家权力结构和资源配置方式,也带来了不同的国家治理绩效。
 
  弱国家—弱社会的结构表现为社会离散化、碎片化严重,而国家对社会利益凝聚和社会团结无能为力,听任社会分裂;强国家—弱社会则是国家支配着权力与资源,对社会进行深度的控制,社会及其成员缺乏基本自由的权力,对国家的影响力低下;强社会—弱国家就是米格代尔笔下描绘的社会形塑国家的场景,国家未必永远居于上风,在国家治理能力不够强大的地方,它常常被社会中分散或强势的利益集团绑架。由于缺乏约束社会集团对公共资源恣意攫取的法度和监管权力,国家承担着自主性丧失,被淹没在离散的社会结构之中的风险,因而,无法有效地嵌入社会的管理。(16)而强国家—强社会则表现为国家拥有强有力的治理能力,依法保护公民权利,保障利益诉求的传输和归集。它具有公共性与超越利益集团的自主性,有效地管制市场和社会的失范行为。与此同时,其社会也体现了高度凝聚和良性运行的特质,公民及其组织不仅遵循共同的价值信仰,维护社群生活的秩序,而且遵纪守法,按照规则理性诚信、自主、负责地生活,社会组织积极参与公共事务管理,成为与政府的合作伙伴。强国家—强社会的双向互动、形塑模式是国家—社会关系的理想模式,也是我国国家建设与社会治理追寻的方向,是基层治理路径选择的依据。也就是,“随着当代社会的发展,政府与社会关系的调整推动现代民主理论将关注重点转移到国家治理过程上。如何有效治理国家,塑造一个民主的强政府,取代了如何制约权力的问题,成为民主政治理论的一个核心命题”(17)。正如戴维·赫尔德所言,“在今天,民主要想繁荣,就必须被重新看作一个双重现象:一方面,它牵涉到国家权力的改造;另一方面,它牵涉到市民社会的重新建构……即是国家与市民社会相互依赖着进行转型”(18)。 
国家政权建设框架下的基层治理路径选择或者说国家—社会关系建构,取决于国家治理过程的四个关键因素:一是目标取向;二是制度结构;三是代理人选择;四是行为策略。四个要素的性质关乎基层治理何去何从,因为,基层治理毕竟是现代国家为获得社会秩序和服从而与社会订立行为规则的国家建构工具,为建立理性、规范、制度化的整体国家体制的组成构件。(19)国家对基层治理的目标取向设定了基层治理的角色和功能,决定了基层治理的地位;制度结构则规定了国家与基层互动的关系结构及其社会生活依从的基本规则,确定了基层治理行为选择的边界;代理人选择是国家为实现对基层控制能力的延伸,而在属地选择动员的地方资源的结构及赋权,形成了地方治理的精英群体;行为策略则是国家采用怎样的机制或手段来调动基层治理资源,实现基层治理的特定目标。
 
  新中国成立后,我国的基层治理结构的特征主要体现为国家主导,具有强烈的“行政化”色彩,自上而下进行社会控制。国家将基层治理看作国家法律执行、国家权力向下渗透并汲取财政资源和国家政策向下传导实施的过程,国家力主统合社会并获得社会的服从。因而,在国家权力建构中,基层治理的角色主要被定义为执行国家政策、完成国家指派的任务、延伸的国家管理、维持属地的秩序等责任。20世纪90年代,虽然国家在乡村推行实行了村民自治,但国家以官僚体系的行政力量向下渗透和嵌入的治理模式在持续。国家主导的目标让基层在权力分配、组织设置、资源获取、服务提供等方面受制于国家行政系统的供给,基层治理基本成为行政链条的末梢,负责国家下派事务的最终完成并将政策要求输入民间。由于国家管理的事务繁多,且国家力量受到地方性知识的局限,完全依靠正式的官僚系统常常无能为力,所以国家需要在基层寻找代理人协助,例如在乡村使用经济能人和在城市使用的协管人员,形成了与国家存在委托—代理关系的非正式的或“半官半民”的治理队伍,其中一些人成为地方精英。同时,国家为了有效地统合社会并调动基层资源,对基层社会的组织化和运动式动员是国家采用的主要行动策略,以“强刺激”推动政策能够下沉落地,并打破官僚系统的封闭性。例如,群众路线既强化了国家与基层的互动,也以自上而下提取的方式获知了基层的利益关注,可以说,它是缺乏自下而上的利益传输管道时,国家以动员、吸纳方式汲取政策依据的重要方式。 
国家政权建设过程中形成的对基层治理的制度模式,具有积极意义和消极作用。从积极的方面讲,国家建构建立起现代国家管理的基本制度,理性的官僚制逐步确立,彰显了依照法理和规章行事的规则,形成了规范化、精细化的管理程序和正规化、专业化的官僚队伍。国家在法律体系、财政制度、人事管理制度、公共政策制定与执行等制度日臻完善,据此国家促进了对社会的规制能力,并增进其治理的合法性。但从局限性方面看,国家单中心的治理结构受到自身资源以及社会分散性、异质性的约束,使国家对基层治理实施全面统合往往大打折扣,导致控制行为扭曲、变异。例如,国家寻找代理人协助管理和执法,但又没有足够的财力支付其费用,因此会在政策上“开口子”,默许代理人谋取经济利益以弥补经费缺口,这往往诱发底层人员沆瀣一气、苛捐杂税盛行、中饱私囊等逐利乱象,严重威胁国家的统治基础。
 
  还应看到,对于转型期复杂的社会结构而言,现有的基层治理体制存在诸多的不适应性,使得国家治理能力与处于发展、变迁的社会秩序要求有一定差距。这需要国家通过进一步的治理制度建构和重建来提升其创新及适应能力,改革国家基层治理的方式。
 
  第一,“运动式管理”模式及其路径依赖于建设依法治理的基础制度无补。
 
  国家能力的基础源自国家依法建立和确定的基本治理制度,它构建了国家应对风险和危机的组织、资源与行动框架,也维系了国家政权体系的常态运行规则。然而,从中央到基层,政府长期运用的“运动式管理”,却成为一种颇具中国特色的治理模式,基层为了执行上级下达的多重任务,更为频繁地使用,几近路径依赖。毋庸置疑,瞬息万变及其带来的前所未见的问题,可能让“运动式管理”在常态组织无能为力时找到生存和扩大的空间。但“运动式治理”恰恰是国家治理缺乏有效的制度支撑的反映。基层治理的“运动化”取向有四个制度性原因所致:首先,快速执行上级下达的限期整改任务或回应上级的检查评比,日常工作存在问题,用“运动式管理”遮丑;其次,条条与块块权责模糊、交叉重叠,面对问题互相推诿、难以协调,有时需要借助“运动式管理”来整合;最后,基层维稳压力高于一切,关系到基层干部的“乌纱帽”,因此,应急而不是常规制度建设,往往成为工作重点,对事件的“运动式管理”顺其自然;最后,“一票否决”的绩效问责让基层围绕“指挥棒”行动,习惯采用声势浩大的“运动式管理”显示形象和成效。无论如何,“运动式管理”摧毁了政府依照法定规则建立和完善常态制度的逻辑,如果国家“运动式管理”方式不能成功转型,那么,依循法治、理性的基层治理结构无法建立。
 
  第二,控制导向的管理强制和维稳思路于解决异质多元社会的利益平衡问题无补。
 
  当我们步入个人选择且尊重自由权利的时代,国家统御下的总体性社会结构特征就开始逐渐衰退,取而代之的是多元、分散化的利益结构。每个人获得利益和争取权利的驱动不断释放,而在资源稀缺环境下,围绕利益分配的利益冲突会迫使人们关注分配过程的公平正义性,解读不同标准下的正义本质,谋求不同阶层和利益群体间的利益协调与均衡。分散性、冲突性、自主性及其复杂性构成了利益和权利时代的社会属性。对此,政府传统简单的强制式控制,通过刚性维稳手段,企图将多元的利益需求压制或统一格式化为单一的供给,由政府作为利益的统一代表人进行利益分配。强制只是解决行为的屈服和顺从,但无法满足人们对生活乃至尊严的基本需要。因此,这样的管理模式无法奏效,它不仅招致对立和反抗,常常遭到反人性、反民主的骂名,而且还致使政府不断扩大公权力的边界,恣意妄为,危及政权统治的基础。应对转型期社会,政府统治方式的转型具有迫切性和先行性。
  
  第三,封闭、排斥式的管理手段于解决流动型与权利型社会的平等、分享问题无补。
 
  工业化和城镇化的进程打破了自然经济的社会结构,大大增加了社会人群的流动和人际交往的空间与机会。流动性社会至少在三方面给传统治理模式带来挑战:首先,城镇化进程让大量依附于土地和农业生产的农民转入城市区域,转型为城市就业人口。城镇化转型中不仅需要就业机会,更需要包容性、保障就业权均等和基本社会福利保障的制度安排,开放、包容、共享、公正原则是制度确立的基础。其次,流动性影响着纵向社会流动的标准和方式,它倡导通过专业化、努力、贡献、成就实现上升的通道,主张公共职位向社会开放并反对特权的垄断,纵向流动公平搭建了社会正态、良性发展的动力来源。最后,流动性增强了人们之间的交往需要、交往机会和交往能力,也提高了人们信息传播与人际沟通的能力。尤其在信息化社会中,新媒体传播方式形成了多样的信息沟通渠道,使得公民呼声及其利益诉求有了多元的传播和汇集方式,成为权利表达的媒介。这一不断增强的社会流动性趋势与公民追求社会权利趋势的合并,使得传统以垄断、封闭、排斥为特征的社会管理模式完全无法适应流动性变化,更无法适应来自社会的权利要求,管理模式本身就构成了严重的社会问题。它既不能有效回应问题,而且单向度压制、管控的思路会制造更多的抗争和冲突。社会管理模式变革势在必行。
 
  第四,独步天下的行为方式于国家嵌入社会,解决碎片化并实现整合社会资源无补。
 
  传统社会管理方式突出政府作为政治、经济、社会、文化事务唯一管理者的统治地位,依靠官僚系统自上而下地强制执行工具运作,“大包大揽”“独步天下”是政府习惯的行为模式。通常人们看到,政府独揽公共事务管理会带来一系列问题,诸如权力过大、决策失误、监督缺失、催生腐败以及民间社会凋敝等。然而,从基层社会治理的角度看,独步天下的社会管理方式的有效性是其致命的问题。首先,仅仅依靠单一垂直的官僚系统推动,无助于应对基层多样化带来的复杂性,即无法有效嵌入基层社会并吸纳不同的利益诉求,其政策往往也悬浮于国家与社会的交接处,很难真正落地并产生应有的效果;其次,鉴于对社会嵌入的乏力,官僚系统也难以克服社会“碎片化”状态带来的种种问题,降低了整合社会资源的能力。与此同时,政府执掌权力,使得资源过度集中,造成体系僵化,基层难以选择弹性、应变的方式回应问题。
 
  第五,社区公共空间的缺失于利益协调、公共参与和政社良性互动无补。
 
  由于行政权力不断下沉,人们居住生活的社区共同体成为行政序列的延伸而不是居民围绕社区生活质量进行自主管理的公共空间。由于人们在社区中无法讨论、商谈并决定自身的事务,居民公共参与的原动力受到了抑制,来自草根的利益表达管道也就无法通畅,而建立政府与社会良性互动、彼此分享、共同治理的机制也就无从谈起。
三 转型中国基层治理的变革进路:从一元到多元
 
  如果把基层治理变革看作国家为调适与社会的关系而采取的制度改革方案,(20)那么,在我国,基层治理发展的前景和方向首先取决于国家治理变革的进路。显然,现代国家在调整与社会的权力关系时,力图在国家管制的有效性和社会自由的保障性之间取得平衡,即构建强国家与强社会。也就是说,在与社会互动中,国家一方面要具有“公共性”和“自主性”的价值基础,能够超越社会集团的偏私利益,维护公共利益,建立公平正义的利益分配制度,有效地监管、规制市场违法行为和社会失范行为,实现公共服务和捍卫社会秩序;(21)另一方面,为了增进社会的繁荣和活力,也为了回应复杂社会的冲击,又需要国家具有开放包容多元与异质利益、维护公民权利、促进利益充分表达、协商并平衡利益关系的能力。国家要立足于“公共性”精神,基于公平正义的立场,斡旋和协调多元利益,整合需求,制定公共政策。
 
  从“一元”独揽的治理结构走向“多元”的合作治理结构,是分化的社会带给基层治理的产物,唯有如此,治理过程才能有足够的弹性和容纳力来消化社会的复杂性和多样性带来的差异,实现对基层社会利益关系的调适,从而获得社会秩序。依循这一逻辑,国家应打造以法治为基础的开放性治理系统,(22)构建政社互动、共治、合作的平台。在这一治理转型的过程中,国家治理制度的构建具有优先性,它决定基层治理制度与行为的基本走向。
 
  笔者认为,从基层显现的社会问题及其深层原因机理看,国家治理体系构建迫切需要建立三个基本方面的基础制度:一是法治制度。它是基层治理行为的立足点和保障,是破除信访管理、“运动式管理”中“人治”、恣意妄为痼疾的前提,也是逐步确立社区共同体公民权责资格、承担公共责任的必要条件。二是公正的分配制度。它是防止政府以及社会中强势利益集团掠夺,制造社会不平等与对抗冲突的本源,国家需要确立指向促进社会进步的公平正义分配原则。三是开放性的政府。它要求政府限制权力,公开透明,回应社会变化提出的新要求。以此为基本,国家应在基层治理层面建立以下体制。
1.建立有限政府,重新界定基层政府的职能和角色,以推进民生为本的服务型政府建设为核心,调整任务重点,改革工作机制。基层政府从管制转向治理的前提是工作目标和导向的转型,即将回应民众的基本而普惠的服务需求,保障民生需要作为工作重点。基层政府直接接触民众日常生活,对民众需要相对熟悉,作为政策执行者,提供服务是其本位职责。这意味着基层政府职能与角色的转变,即面向民众、洞察民需、组织资源,以供给适应基本需求的公共物品和服务,选择有效的服务机制为主要任务。伴随工作重心的转移,基层政府的工作机制和行为方式也势必从注重管控—顺从向注重亲民—服务方向转变,这要求重建开放式基层政府治理制度,以满足公共服务有效供给的需要。
 
  2.建立社情、政务信息收集、反馈和分享的平台,依托信息资源,发挥服务供给、民意采集、利益传导和社会监督的多重功能。建立信息交换及资源分享系统是开放性基层政府社会治理的必备工具,它发挥着多重功能,构筑了政府与民众双向交互沟通的平台和门户。首先,信息系统是基层政府信息公开的载体,借此向民众开放政务和社务信息,告知执法、审批、公共服务事项的权责、受理流程、资格条件,实现民众的基本知情权。其次,双向性的信息系统是政府知晓社情民意的一个主要通道。通过网络平台,基层政府既可以实现对民众需求和期望的调查,征集服务的项目;又可以由民众自主反映问题、提出诉求、提供建议,寻求基层政府的咨询或为政府献言献策。最后,基层政府依托网络平台,定期就专项政策议题或事件与社区居民进行交流互动,共同关注或商谈公共事务。这不仅能够增强民众对社区事务的关注度和参与意识,培养共同体精神,而且有助于民众达成共识基础上的政策服从。

  3.确立民需导向和服务的便利性原则,实现基层政府组织业务管理的流程变革,解制过度的繁文缛节,公开、清晰基层政府的责任与权力,建立部门间协同整合的工作机制。基于公共服务目标导向的基层政府管理,可谓是对政府的“倒逼”,必然要求其以组织外部变化为关注的焦点并由此指导组织内部的改革方向。服务型基层政府建设需要政府在外部服务需求与内部供给能力之间寻找不足,以组织改革弥补差距,谋求服务数量与品质的双重满意度。来自民众的服务人性化、针对性、便利性、可及性要求,让基层政府从组织结构、功能、履职方式都受到了考验。作为回应,基层政府力图改革权力垄断、审批过度、繁文缛节,以及条块分割、各自为政的“碎片化”等管理问题。通过建立协同机制,明晰责权、整合功能、重组部门、减少审批事项、放松社会服务的管制、重建流程环节与实现综合“一站式”服务,使之成为基层政府服务能力提升的备选工具。近期一些地方实施的“权力(责任)清单”不仅旨在以公开透明的方式向社会说明每个政府部门的职责权限及其业务流程设置,而且还致力于厘清政府部门间的责权边界以及联结方式、明确服务的指向、精细服务的方式、提高服务的效率和质量。
 
  4.向社会分权,积极培育社会组织,促进社区自治,建立政府与社会合作伙伴机制,形成新型的政社关系。促进社会自主管理是开放性政府追求的目标。面对日益复杂的社会,政府行为的目的不是垄断权力、单向强制、单打独斗,而应是寻求与社会良性互动、友善合作的途径,这样,不仅能够让政府“有所为有所不为”,抓大放小,而且能使政府增强治理的弹性能力,以适应快速的变迁并收获广泛的社会支持。因此,政府向社会分权是社会发展、新型政社关系建立的前提条件。通过法治的途径,授予社会组织的法定地位和权利,通过合同与服务委托,赋予社会组织公共服务提供者的身份;拓展社会组织代表性利益表达和传导的空间,使其成为代表、维护一定社会群体利益并以“组织化”方式居间调适利益冲突的中介;启动基层政策议程的参与,鼓励社会组织介入其中,共商社区社情政务。基层政府作为缔结公共事务治理伙伴关系的促进者,通过这些渠道,开放社会参与的空间,塑造社会组织成长的环境。
 
  5.发展基层利益表达和协商民主的程序和技术,在与民众的沟通互动中一道学习商谈民主的规则与技术,推动理性的参与过程。社会建构理论告诉我们,政府沿袭多年的单向度、一元化、强制的管控方式依然完全不具备包容多元利益结构的能力,存在于权利、民主和利益分化时代的权威体系,寻求社会包容性发展的道路不可避免。而协商民主过程让获得平等表达权的人们通过商谈对话来协调利益关系,让有着不同生活经历和价值偏好的人相互说服、达成理解并促进互惠,显然成为基层治理的一种重要选择。基层政府与社区居民一道思考、学习协商技术,谋求理性的解决问题办法,是社区共同体生活的重要组成部分。开放性基层政府社会治理嵌入与民众共同学习新的治理方式之中,包括开放政府重要的可供讨论的公共政策议题、多方接受的协商规则的制定、协商代表的推举与选择、议事程序的公平性与平等性保护、协商中的争议斡旋、政策方案的抉择方法等,在技术和策略上保证基层政社合作、公共参与目标的实现。

  (1)黄宗智:《集权的简约治理:中国以准官员和纠纷为主的半正式基层行政》,载《中国乡村研究》(第5辑),福建教育出版社2007年版,第8—10页。
 
  (2)黄冬娅:《多管齐下的治理策略:国家建设与基层治理变迁的历史图景》,《公共行政评论》2010年第4期;于建嵘:《国家政权建设与基层治理方式变迁》,《文史博览》2011年第1期;张康之:《论社会及其组织的“非中心化”》,《江海学刊》2008年第1期。
 
  (3)弗朗西斯·福山:《政治秩序的起源:从前人类时代到法国大革命》,毛俊杰译,广西师范大学出版社2012年版,第73页;《福山访谈录:政治秩序与政治衰败》,http://www.21ccom.net/articles/world/qqgc/20150104118494.html.
 
  (4)彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考克波:《找回国家》,方力维等译,生活·读书·新知三联书店2009年版,第7页。
 
  (5)恩格斯:《反杜林论》,载《马克思恩格斯选集》(第3卷),人民出版社1995年版,第219页。
 
  (6)李培林:《社会改革与社会治理》,社会科学文献出版社2014年版,第194—197页。
 
  (7)以上数据来源,参见http://www.360doc.com/content/11/0623/22/144210_129156214.shtml;http://jingji.cntv.cn/2012/08/17/ARTI1345186274750550.shtml;http://finance.chinanews.com/cj/2013/01-18/4500242.shtml;http://politics.people.com.cn/n/2015/0120/c70731—26417968.html;http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201401/20/t20140120_2161403.shtml.
 
  (8)参见http://51fayan.people.com.cn/n/2015/0522/c383185—27041246.html。
 
  (9)何增科:《中国社会管理体制改革总论》,载何增科主编《中国社会管理体制改革路线图》,国家行政学院出版社2009年版,第4—5页。
 
  (10)位于北京昌平区的天通苑社区和回龙观社区,人口分别超过了50万和60万,且户籍人口、常住人口与外来流动人口构成比例差距很大,据昌平区政府统计,其本地户籍人口与外来人口的“倒挂”在1∶5甚至1∶10。参见http://m.baidu.com/from=884b/bd_page_type=1.
 
  (11)据国家信访局统计,2003年信访数量估计在800万件以上,增速迅猛。1994_2003年,全国群体性事件从大约1万起递增到6万起,参与人数由73万多人增加到307万多人,平均每年增长12%。2004年和2005年,群体事件分别为7万多起和8.7万起。国家信访局局长周占顺承认,“2003年以来,群众信访总量仍呈现上升趋势,群众集体访、重复访和群众赴京访上升幅度大,人数多、规模大、持续时间长、行为激烈,在一些地方和行业引起连锁反应,严重影响首都和局部地区社会稳定”。参见薛澜、张扬《构建和谐社会机制治理群体性事件》,《江苏社会科学》2006年第4期。
 
  (12)钟·皮埃尔、B.盖伊·彼得斯:《治理、政治与国家》(第1版),谢宗学等译,孙本初审订,台北:智胜文化事业有限公司2002年版,第79—80页。
 
  (13)孙立平、李强、沈原:《中国社会结构转型的中近期趋势与潜在危机》,中国社会学网,http://www.sociology.cass.net.cn/pws/sunliping/grwj_sunliping/t20031008_1193.htm.
 
  (14)康晓光、韩恒、卢宪英:《行政吸纳社会:当代中国大陆国家与社会关系研究》,新加坡:世界科技出版社2010年版,第3页。
 
  (15)朱健刚:《城市街区的权力变迁:强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析》,《战略与管理》1997年第4期。
 
  (16)乔尔·S.米格代尔:《强社会与弱国家:第三世界国家社会关系及国家能力》,张长东等译,江苏人民出版社2012年版,第8—9页;乔尔·S.米格代尔:《社会中的国家:国家与大社会如何相互改变和相互构成?》,李扬等译,江苏人民出版社2013年版,第76页。
 
  (17)孔繁斌:《公共性的再生产:多中心治理的合作机制建构》,江苏人民出版社2012年版,第76页。
 
  (18)戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社1998年版,第396页。
 
  (19)陈家刚主编:《基层治理》,中央编译出版社2015年版,导论第3页。
 
  (20)孙柏瑛:《我国基层政府社会管理的适应性变革》,《中国行政管理》2012年第5期、《新华文摘》2012年第13期。
 
  (21)时和兴:《关系、限度、制度:政治发展过程中的国家与社会》,北京大学出版社1996年版,第93页。
 
  (22)张成福:《开放政府论》,《中国人民大学学报》2014年第3期。
 


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