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环境行政决策程序建构中的公众参与

来源:上海大学学报 作者:周珂,史一舒 时间:2016-06-17

摘要: 公众参与是我国环境行政决策程序建构的基础和重点,是现代民主政治的一种具体表现。公众参与旨在通过公众平等参与的理性协商、对话过程而形成科学、公正的决策。环境决策中的公众参与,属于公众参与中的一个类别,既具有公众参与的一般性,也具有环境行政的特殊性。公众参与过程作为环境行政决策程序中的核心环节,对决策的正当性、合理性起着至关重要的作用。然而,现阶段我国环境行政决策程序中公众参与制度存在着诸多问题,主要表现在:决策初期,环境信息公开程度较低,公众参与主要体现在末端参与;决策中期,公众参与的有效方式单一,行政机关主导,缺少各方利益群体的论辩与质证环节;决策末期,公众参与的结果难以得到及时反馈,公众积极参与决策过程的信心以及政府的公信力被严重削弱。因此,在思路上,以“事前环境信息的公开透明、事中环境行政决策过程的细节性完善以及事后必要的评估与审查机制”为环境行政决策程序构建的着眼点,以“拓宽环境信息公开渠道,加强环境行政决策参与形式的组织化程度,完善对环境行政决策结果的反馈机制”入手,构建公众参与的相关具体制度,使我国环境行政决策公众参与得到量与质的同步提升,从而增强我国环境领域的法治与民主建设,为今后拓宽我国环境市场的发展空间提供理论上的可行方案。

关键词: 公众参与;环境行政决策;程序;PX事件

环境问题是社会问题,环境污染和破坏是以损害公众利益为主的公害,在环境问题所涉及的法律关系之中,公众的环境利益又是最容易受到侵害的。[1]自2007年厦门“PX事件”以来,有关PX项目的各种传闻以及群体性事件层出不穷。2010年大连“PX项目”的毒气泄漏事件,2012年宁波“PX项目”的村民集体上访事件,以及2013年昆明、九江政府应对“PX项目”时针对广大人民群众的种种防范性举措,均凸显了人民群众对于我国重要的化工原料PX的作用、危害等基本信息知之甚少,当地政府与居民沟通匮乏等一系列问题,公众盲目的抵触情绪以及政府进行环境行政决策时公众有效参与的严重缺失是此类事件愈演愈烈的根源。随着2015年两会提出的“铁腕治理”环境污染、低碳发展,切实加强生态文明建设政策的逐步落实,人们维护自身环境的权益意识得以显著提升,遏制此类群体性事件的反复发作,维护环境市场的健康发展势在必行。因此,我们亟须增强环境行政决策的程序理性,以事前环境信息的公开透明、事中环境行政决策过程的细节性完善以及事后必要的评估与审查机制为程序构建的着眼点,积极提升环境行政的效能,增强环境法治与民主精神,从而使环境保护与经济发展相互调和并进。

因此,本文将从公众参与理论的分析入手,针对环境问题的特殊性,对我国环境行政决策程序的完善提供可能的解决措施,以期为进一步的制度改进提供理论上的引玉之言。

 

一、 公众参与的理论价值

(一)公众参与的概念剖析

1. 从直接参与式民主到协商民主的演变

从古希腊的城邦民主开始,公民的参与便与政治决策的民主不可分离,卢梭的古典民主理论更是强调了公民个体的直接参与对于决策的重要性。在他的理论中,参与不仅仅是一套民主制度安排中的保护性附属物,它也对参与者产生一种心理效应,能够确保政治制度运行和这种制度下个人心理品质之间具有持续、互动的关联性。[2]但是,卢梭所主张的直接参与式民主在耗时较长或者人数规模较大的公民参与之下难以取得成效。由于卢梭直接参与式民主理论的局限性,斯图亚特·密尔提出了在宏观的政治层面上用“代议制”代替直接民主的理论。比如在行使选举权时,人民选择他们的代表组成代议机构,由代议机构代表人民行使权力;而在微观的政治层面上,比如在行政决策和基层治理过程中,人们可以通过直接民主的形式进行自我管理。密尔的代议制民主理论,本质上是试图将精英统治和大众参与进行调和。[3]5

密尔以后的近现代民主理论,大致分成了自由主义民主论(代议制民主理论)和共和主义民主论(直接民主、参与式民主理论)两个流派,并且形成以代议制民主为主导性的民主理论和实践形式。虽然我们有着对公民直接参与的政治期盼,但是在实际运作过程中,像共和主义民主论所主张的那种公民大规模的政治参与是极难实现的,而且民众积极的政治参与对民主本身甚至是有害的,比如导致集权主义倾向。[3]6直到1960年,阿诺德·考夫曼首次提出了“参与式民主”(participatory democracy)的概念。参与式民主理论在20世纪后期的一个重大发展,便是“协商民主”(deliberative democracy)理论的兴起。

协商民主凸显了现代社会的多元性,尊重个体生活方式而非共同伦理,强调了公民以对话、协商为中心主动参与国家政治生活的重要性,主要是针对程序化的“票决式民主”的反思而提出的。协商民主理论旨在把利害相关者自由的、具有公共性的说理作为民主的本质,更忠实地践行被遗忘或忽略的民主承诺,克服自由主义民主论所遭遇的集体选择难题,克服共和主义民主论所遭遇的伦理或道德超载难题,以实现民主、人权和法治三大价值之间的合理平衡。[3]10相比较而言,自由民主理论即代议制民主理论是通过程序化的多数决策原则形成公共决策,这导致的结果是少数参与者的意见将不被采纳,剥夺了参与者试图通过严肃认真的沟通说理来影响、改变决策的权利。而共和主义民主论则过于重视每个参与者的充分参与,各种意见虽得到聚合,但不能实质性地影响决策。协商式民主则可以避免自由主义和共和主义民主论的弱点,试图通过参与者真诚、理性地举证辩论过程,从根本上提升民主的质量,使参与者的意见最终被采纳到决策之中。

2. 公众参与的实质是协商民主

公众参与是公众以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与并影响公共政策和公共治理的活动,是现代民主政治的一种具体表现。[4]公众参与旨在通过公众平等参与的理性协商、对话过程而形成科学、公正的决策。

公众通常是指具有共同利益基础、共同的兴趣或关注某些共同问题的社会大众或群体。[5]公众一词常常由于人们使用的时间和地点不同而具有不确定性。而在本文中,由于着眼于政府的行政决策,公众是指与政府相对应的社会中作为政府公共政策和公共管理对象而存在着的人群。

公众参与中所强调的参与,具有平等自由性、充分协商性和真实理智性。平等自由性体现在所有参加决策过程的公民都平等地享有参与权,包括知情权、表达和机会自由、选举自由和平等权等等。公众参与强调参与的平等自由性,不仅是因为这种参与权保障了决策过程的民主正当性,还因为这种参与权能培育和历练公民美德。[3]13所谓充分协商性,强调了公民的直接参与和理性对话讨论并重,从而有效促进不同利益主体之间的相互交流与理解,增强决策的可信度。而真实理智性,则体现了整个举证辩论对话过程的理性主导,确保一切论证都会得到其应有的尊重,而不会为了获取大多数人的认可而忽略少数人的意见。究其实质,即是协商民主。协商民主要求每个参与者陈述其利益的同时要求他们阐述理由并证成之,只有这样,参与者才能充分认识到整个待决策事项中的各种利益关系,并对各个利益的利弊、影响力强弱等方面进行充分衡量,从而做出最具合理性的决策。

3. 有效公众参与的基本原则

公众参与的终极目标在于其有效性的实现,即公众能及早获取对他们有利或者不利的待决策信息,有充分的机会和途径参与决策并使他们的建议和意见能被决策者全面了解,同时公众可以得到他们的意见被采纳或不被采纳的公开合理的解释,最终理解并尊重决策者的决定,监督决策结果的全面落实。

根据英国学者安德鲁·亚克兰的总结,[6]20为了实现公众参与的有效、科学、民主,笔者认为,公众参与的基本原则如表2所示。

遵循上述原则是公众参与有效性的根基,也是贯穿整个公众参与过程的链条。同时,我们必须清楚地认识到,现代社会的公众参与是组织化、程序化的社会政治形态的形象化体现,它必须依照一定的程序、形式运作,从而成为推动整个社会经济、政治、文化和谐进步的巨大齿轮。
 

表2

(二) 我国公众参与的基本框架分析

我国现行宪法规定:人民依照法律规定,通过各种形式和途径,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。2014年11月,党的十八届三中全会强调了加强社会主义民主政治制度建设,推进协商民主广泛多层制度化发展。在我国,公众参与国家政府承担管理职责的、与人民利益密切相关的社会公共事务,是体现社会主义民主——人民当家做主的本质之所在。

表3

改革开放以来,随着我国根本政治制度和与之相关的选举制度、公众参与立法制度、信息公开制度的完善,从中央到地方,我国公众参与的广度和深度均日益增强。如表3所示,我国的公众参与充分体现了我国社会主义民主的特殊性:第一,我国公众参与的主体十分广泛。公众参与所强调的“事务的公共性”决定了其参与主体不仅包括公民个人,而且包括代表中间力量的媒体、专家以及代表公益力量的社会组织等各个利益群体。第二,我国公众参与的方式极为多样。在过去的很长一段时间里,政府作为权力操纵者在行政决策中往往一家独大。为了彻底改变这样的局面,我国实行了听证会、立法调查、网上调查等多种方式,鼓励多方利害关系人充分参与到行政过程中,从而为行政决策提供正当、民主的可靠资源。第三,我国公众参与的阶段非常宽泛。主要包括自上而下的传播相关信息的知情阶段,参与者充分表达观点、决策者和参与者共同协商的咨询和协商参与阶段,公众对参与结果知晓的反馈阶段。三阶段环环相扣,相辅相成,共同构成了我国公众参与的组织框架。

二、 我国环境行政决策中公众参与的理论基础及缺陷

环境行政决策,是指行政机关就拟议中的环境利用行为可能造成的环境妨害、环境损害以及预估环境风险与各环境利用行为的成本等一并作出分析判断, 并最终作出决定的行为。与其他行政决策相比,环境行政决策具有科技关联性和利益冲突性两大特点。[7]369环境行政决策的科技关联性使得其决策内容、过程都受到科技复杂性和不确定性等多重因素的影响,因而增加了环境行政的决策风险;而利益冲突性使得被决策的各类环境利用行为涉及代内利益冲突、代际利益平衡以及国际利益,需要环境部门在决策过程中对各方利益进行深入考量。环境行政决策中的公众参与,是环保部门进行公共决策不可或缺的组成部分。它是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动,并有权得到相应的法律保护和法律救济,以防止决策的盲目性,使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。[8]107就环境行政决策的科技关联性而言,公众参与是集思广益的最有效途径,相关群众以及各类专家、学者都能为决策的科学程度尽其所能;就其利益冲突性而言,公众的充分参与能凸显出不同的利益构成,有利于环境部门对不同利益群体进行多方面、多层次、多角度的衡量,从而做出公正、民主、科学、有效的决策。

环境行政决策中的公众参与属于公众参与中的一个类别,既具有公众参与的一般性,也具有环境行政的特殊性。

(一) 环境行政决策中公众参与的理论基础

从参与主体来看,由于环境问题的特殊性,对于参与有关环境和开发决策的公众范围的界定,各国一般以“受到直接影响”和“存在利害关系”为其标准。[8]107其中,公民(地域居民)、相关经济利益体须严格依照上述标准,即只有其身心、财产、居住环境的舒适性、经济利益等受到开发建设活动造成的环境影响或者与其结果存在利害关系的个人、公司企业才可参与其中;而各类专业人士仅须持有中立的态度和客观的视角,无需是“受到直接影响”和“存在利害关系”的个人。代表着不同利益诉求的公民、公司企业、专家学者、环保组织的加入,是环境行政决策民主化、科学化的基本条件。

表4

从参与对象来看,主要包括环境质量标准、污染物排放标准等各种环境标准的制定过程,环境影响评价过程、环保调查与监测以及高度污染性设施的设厂和大型开发项目的决定过程等。不难发现,这些环境行政决策都是关乎民生与社会安定,并且涉及公民个人的环境权问题,倘若处理不好,将严重影响到广大群众的身心健康和财产性权益;更有甚者,引发公民抗议、游行示威以致群体性事件,成为破坏社会稳定与和谐的元凶。比如大气污染物排放标准的制定,关涉到政府对抗雾霾的决心和公众翘首以盼的“APEC蓝”的实现,这就需要环境行政部门的高度重视,确保公众的广泛参与。因此,明确环境行政决策的参与对象,有利于行政机关对不同的环境行政决策加以权衡,有的放矢,将有限的人力和财政资源运用到重大的、关乎群众幸福安康的环境行政决策中来,最大限度地调动并召集群众,最大限度地发挥公众的影响力。

从参与形式来看,我国环境行政决策的参与形式多样,包括听证会、咨询专家意见、座谈会、论证会、发行手册简讯、邮寄名单、民意调查、记者会邀请意见、回答民众疑问、利用现代通信手段征集意见等方式。我国的《环境影响评价公众参与暂行办法》第十二条规定,建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后,采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式,公开征求公众意见。由此可见,我国公民对环境行政决策的包括听证会、论证会、座谈会在内的多种参与途径得到了一定程度的法律保障。

从参与阶段来看,为了切实保障公民的环境权以及与环境权相配套的一系列权利,如环境知情权、环境决策权、环境监督权,从对环境信息的知悉、观点意见的表达到与环保部门的共同协商、对参与效果的评估与反馈,自始至终,公众须充分参与其中,倘若简化或者省略其中的一个环节,整个环境行政决策程序就不完善,从而导致环境行政决策结果的科学性、可信度大大降低。因而对参与阶段的制度化、法律化完善是环境行政决策民主化、科学化的重要保证。

(二) 环境行政决策中公众参与的现状及缺陷

“PX项目”环境群体性事件的频繁发生值得我们反思:为何一种现代化学工业中极为重要的、毒性较低的原料,会成为公众眼中恐怖与邪恶的代名词?当地政府在事件中担当何种角色,为何没有及时公布相关信息以平息公众的情绪?在2006年厦门“PX事件”发生后的数年里,类似的事件一而再,再而三地发生。2013年4月28日,江西省九江石化公司在《浔阳晚报》上刊登了“PX项目”公告之后,在公示期间应九江市政府的要求,九江媒体以及当地知名论坛集体失声,当地各单位、居委会等更是要求群众不能参与游行。环境行政决策的适当与理性需要依靠群众的声音,而在现实情况中,环境行政机关在其中不但没有主动起到沟通桥梁的作用,反而处于消极被动的地位。这与我国环境行政决策制度化程序机制的欠缺有很大关系。

正当法律程序是环境行政决策民主性与科学性的根本保证。程序,即法律程序,体现为复数以上的人按照一定的步骤、方式、顺序、手续和时限来做出决定的过程,以及在这一过程中当事人之间的相互关系。[10]对于实体法而言,程序自身有其独立的价值。它不仅仅是法律实施的过程,更是法律实施的目的;在相当大的程度上,程序公正更是决定了实体结果的正当性与合理性。因此,我们应该将程序法制融入到环境行政决策的各个环节,将公众参与作为不可或缺的程式、步骤纳入到环境行政决策的过程中,以公众参与程序理性的提升,来弥补环境行政决策法律规范的缺失,从而促使行政机关的执政方式向“公开”“参与”“说理”及“制度化”[11]迈进。

在全国各地接连发生的PX群体性事件中,我们可以总结出我国环境行政决策程序中公众参与的制度缺漏主要体现在以下几个方面:

第一,在环境行政决策初期,环境信息公开范围不明确,公开程度较低,公众参与主要体现在末端参与。环境信息公开是环境行政决策程序顺利、有效进行的基础和根本保证。只有相关的环境信息全面、透明地展现在公众面前,公民的环境知情权得到保障,公众才能更好地了解并参加环境行政决策活动,避免与其他主体不必要的利益冲突,成为真正知晓自己所处境况的、享有话语权的决策主体。然而,由于我国在近几年才对环境知情权加以重视,现有的规定环境信息公开的法律文件甚少。2014年修订的新《环境保护法》是我国唯一一部由全国人大常委会制定的规定环境信息公开的法律,其规定较为笼统,而关于环境信息公开的主体、程序、内容、权利义务、法律责任等具体内容则设置在了法律位阶较低的国务院制定的《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》两个规章之中。

表5是笔者对2014年修订的《环境保护法》和国家环保总局制定、2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法》在权利主体及内容、义务主体及内容等方面所作的对比。我们可以发现,我国并没有一部关于环境信息公开的专门法律,并且《环境保护法》对于环境信息公开的内容较为简化,《环境信息公开办法》也没有对有害物质作出具体介绍,公众参与制度并没有融入到环境信息公开之中。两个文件仅仅规定了公众有权利获取环境信息,但对于获取的途径、救济方式等程序设置没有详细阐述;并且公众的权利种类单一,公众环境监督权等权利没有列举说明。根据《国务院各部委2011年政府信息主动公开统计表》显示,环保部通过互联网发布的信息达到180 000条,[12]但是所公开的信息过于粗线条,一般人都无法理解重大项目的意义和价值。另外,《环境信息公开办法》对企业采取的自愿与强制公开相结合的环境信息公开原则,使得大部分没有超标排放污染物的企业不必公开污染物的种类、数量、浓度等信息,“必须公开”的环境信息极其有限。环境信息公开不充分,导致了诸多环境污染源被隐瞒,公众的知情权被大大弱化。PX群体性事件发生的导火索便是企业环境信息公开匮乏,公众对“PX”这类陌生的化学物质产生的畏惧被一再放大。相关企业在建设项目初期没有做好信息公开工作,公众被排斥在规划以外,直到建设项目被批准建设之时,公众方才知晓“PX项目”,此时公众的情绪已被未知的恐惧所淹没,公众的末端参与不利于决策在后期的执行。

第二,在环境行政决策过程中,公众参与的有效方式呈单一化、简单化、隐蔽化特征,且多由行政机关主导,缺少各方利益群体的论辩与质证环节。我国《环境保护法》对于环境行政决策公众参与的方式没有具体规定,只有在《环境影响评价公众参与暂行办法》第十二条中规定了公众参与的法定方式:调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等。就是在这些笼统的规定中,征求公众意见还没有单列作为一项必经程序,而政府部门更“习惯”的办法是以专家座谈会取代调查公众意见。[13]我国法律具体规定的严重缺失加剧了各级政府环保部门进行环境行政决策的任意性与专断性,应以公众为决策主力军的环境行政决策程序实则为地方政府独揽大权。具体表现在:首先,多数地方政府环保部门为了节约环境行政成本,提高环境行政效率,仅仅以小型听证会或座谈会的方式听取群众意见;更有甚者,直接省去了该环节,以部门内部讨论的方式取而代之。例如,与“PX事件”类似的什邡群体性事件,钼铜矿从立项到审批通过历时两年之久,但直到开工仪式的新闻报道出现后,大部分居民才知道它的存在,在此期间调查公众意见、座谈会、听证会等形式的公众参与是否举行以及如何举行等环节对大多数当地群众来说仍是不解之谜。环境行政决策公众参与过程过于低调与隐蔽,加剧了政府与企业、公众的矛盾与冲突,权力与利益的过度倾斜是导致各类环境事件频发的关键。其次,部分地方政府环保部门虽然开展了各种形式的公众参与形式,但是群众参与的积极性不高,只是为了“例行公事”或“走过场”,以致在此过程中没有提出建设性的建议或真实可靠的证据,公众仅仅是“参加”而非“参与”环境行政决策。开展座谈会、论证会、听证会等多种会议、咨询专家和群众意见的根本目的在于搭建公众与环保部门信息沟通的桥梁,使环境行政决策兼顾群众的环境利益与政府的经济社会效益。倘若各方利益群体缺少有效信息之间的碰撞与对抗,没有辩论与质证环节,公众参与只能是纸上谈兵,没有实际效用,不仅浪费人力、财力、物力,更会大大削弱群众对我国环境保护与经济发展并进的信心,因此变得更加不想、不愿、不去参与到环境行政决策中来。

第三,在环境行政决策末期,公众参与的结果难以得到及时反馈,参与实效无法及时显现,从而严重削弱了公众积极参与决策过程的信心以及政府的公信力。公众参与决策结果的全面及时公布,不仅能够增加公众参与环境行政决策的积极性,更是可以成为提升公众参与社会公共管理水平的主要推动力,是提高全社会公民民主与法治素质的重要保证。然而在我国,无论是在《环境保护法》还是在《环境影响评价公众参与暂行办法》等相关的法律条款之中,并没有一条是涉及公众参与的过程结束后决策结果应在何时、以何方式传达与反馈的。据不完全统计,在听证会、论证会结束以后,90%以上的环保部门仅仅公布了环境行政决策的最终结果,而并没有将公众在参与过程中所提出的各种建议、证据等的采纳情况公之于众。对公众而言,环境行政决策的参与过程甚至比参与结果更加重要,因为环境行政自始至终都是一个公众与政府之间说理与对话的过程,是彼此说服、彼此信任的过程,公众有权利知道决策结果中各种事实证据被认可与否及原因,从而以合理化理由形成内心确信,将其与政府部门的冲突矛盾降到最低。但是,我国环境行政部门在公布决策结果时的被动与谨慎,恰恰增加了公众对政府的不信任感,他们会认为决策结果系“领导专权”和“暗箱操作”的结果。这在导致政府公信力急速下降的同时,使得关乎民生与环境保护的重要决策不能顺利实施,经济与社会利益损失惨重。

三、以“正当法律程序”为核心的环境政决策中公众参与的制度建构

环境行政的核心乃是资源的运用问题,如何能对有限的资源作最有效也是最可持续的利用是环境行政的终极目标。为此,环境行政比其他管制行政更需要建立行政权的正当性基础。[7]375因此,笔者认为,最有效、合理、科学的环境行政决策程序,是在能够维护行政机关权威、限制行政机关权力的同时,又能得到群众积极充分的参与、支持、鼓励和认可。因此,群众的力量是环境行政决策程序正当的必要条件。鉴于环境行政决策具有“科技关联性”和“利益冲突性”,单凭行政机关一己之力,以现有的技术手段去推断未来可能而非确定发生的不利影响是被动而困难、心有余而力不足的。因此,我们须将公众参与纳入环境行政决策程序的具体制度设计之中,以公众参与的正当法律程序设计规范环境决策行为和过程,综合考虑不同主体的利益需求以达到平衡状态,以此来弥补对其科学技术性判断的不足,从而确保环境行政决策的合理性和重要性。

(一) 制定环境信息公开的专门法律,确保环境市场运作的透明、顺畅

公众能够有效参与到环境行政决策中的前提和基础是对政府、企业环境利用行为的信息获取,只有公众在决策初期甚至是决策前了解政府、企业可能会对周边环境进行的改造及利用情况,他们才能从容理智地参与决策并愿意接纳或提出可行的方案。因此,对公众环境知情权的保障是公众参与环境行政决策程序制度建设的首要内容。

首先,我国应该制定一部专门的“环境信息公开法”,将环境信息公开的时间、内容、范围、方式以法律的形式加以确认,并明确指出公众享有的环境知情权、环境知情权受到侵害时的救济权的内容和行使方式。纵使我国有诸多环境信息公开的规章,但其效力范围与强制程度却远远比不上一部专门的环境信息公开法律。我国亟需一部能在全国范围内有效的、具有高度强制力的、由全国人大及常委会制定的“环境信息公开法”,确保公众能在最初阶段知晓并监督环保部门和企业的种种环境利用行为。从根本上讲,“环境信息公开法”应主要有两方面内容:第一,公众享有知情权的范围,即环保部门和企业有义务公开的环境信息。包括由政府环保部门负责制作并公开的环境质量监测信息,环境污染信息,重大环境事件信息,环境行政许可处罚信息,主要污染物种类、指标分配及落实信息,固体废物信息、重大污染企业名单信息等和由企业负责制作并公布的企业方针政策信息,主要污染物的名称及排放信息,环保设施的建设及处理信息,环境污染事故应急预案信息等等。我国的《环境信息公开办法》对企业采取的自愿与强制公开相结合的环境信息公开原则,笔者认为,在“环境信息公开法”中应予以取消,将所有有价值的信息,包括最基本的企业概况、方针政策和比较复杂的排放污染物的名称、作用及危害等信息,一律强制公开,纳入“应该予以公开”的环境信息范围,通过企业对环境信息的及时更新,使公众能够循序渐进地而不至于太突兀地了解到企业环境信息的方方面面,充分保障公众的环境知情权。另外,对于政府来说,公开的环境信息应进一步细化,比如说对大气中有害物质的介绍,不仅应列出名称,还应该写明排放源、排放量、受污染地区、危害状况及各种防范措施。第二,公众的权利、维权方式和程序。公众的环境知情权及知情权被侵犯以后的环境救济权均应该由法律明确规定,并且将权利行使时间、行使方式、环保部门的反馈时间及方式作具体阐述,从根本上实现公众环境信息公开方面的监督权。

其次,我国法律应鼓励环保部门和相关企业开拓环境信息公开的各种渠道,并不仅仅局限于“网上定期公开”“发布公告”等形式。尤其对于企业来说,应发挥其群众优势,成为环境信息公开的中流砥柱。相较于代表着公权力的环保部门而言,企业更具有民间性和中立性。多数企业和政府之间仅存在着生意上的合作关系,而它们却是来源于群众又服务于群众的。因此,在企业与群众之间搭建环境信息流通的桥梁是拓宽环境市场、降低决策风险的必由之路。日本东京湾的“PX项目”就是企业与公众之间通过多种渠道进行良性信息传递的典范。JX日矿日石能源株式会社旗下有11座PX制造所,其厂址距离居民区都不远,有的距居民区甚至不足100米。然而,如此近的距离不但没有给当地居民带来困扰和恐慌,反而带给了PX制造企业与当地居民深入交流、增进感情的契机。日本企业并不仅仅依靠模式化的发布网络公告、启示、注意事项来公布环境信息,而是会通过真正意义上的沟通、疏导,比如:电话告知、书面信函等更有人性化的、更贴心的方式来传达环境信息,使当地居民更易于接受周边环境的改变,大大降低了企业与居民利益冲突发生的可能性。因此,我国进行环境项目建设的环保部门及相关企业应敢于并乐于接触群众,并善于利用电话交流、上门拜访、信函等不同方式向公众传达重要环境信息,在环境行政决策初期就做好群众工作,尽量摒除群众对未知的环境改变的恐惧,增加群众对政府和企业的信任程度,确保环境信息的公开与透明,从而最大可能地避免利益群体之间不必要的矛盾和冲突。

(二) 加强程序构建,注重参与过程的组织性与论辩性

加强环境行政决策参与形式的程序构建,不仅能够充分收集公众的意见与建议,使环保部门完善决策内容,更是体现了我国法律制度民主与科学的张力。虽然我国《环境影响评价公众参与暂行办法》第十二条中规定了公众参与的法定方式:调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等,但是如此简略的规定在实践中却显得力不从心。在法国,1983年的《公共调查民主化和环境保护法》使公众调查成为一种由政府环境部门准备调查方案并任命公共调查员,由公共调查员主导、收集公众意见和建议的国家制度。与我国简单的“填写调查表—进行统计”调查公众意见模式不同的是,法国的《公共调查民主化和环境保护法》对环境问题的公共调查进行了详细的分类,并且对公共调查的运作方式、期限,公共调查员的任命程序、权利义务及报酬等内容作了详细的规定。值得我们注意的是“公共调查员”这一制度设计。在我国,公众意见调查的主导者是环保部门的公务员,调查目的与调查内容也均由公务员进行填写,这便不可避免利益的天平向公权力倾斜,公众的权益被大大弱化。而法国的公共调查员却是一个真正来源于群众并对群众负责的群体,是根据省政府的一个委员会每年提供的名单选取的。目前这个调查员候选名单一般由工程师、建筑师、警察局局长、教师、农业工作者、将要退休的地方公务员等构成。调查员的报酬视其报告重要性而定。[6]167并且,该法要求公共调查员应具备司法知识、善于聆听群众意见、组织会议、撰写重要报告等基本素质。通过对公共调查员所设定的外在公平选任和内在综合修养双重标准,公众调查的结果就变得更加中立、民主,公众也更易于接受与信服。现阶段我国的环境问题是国家治理的重中之重,其利益复杂性和多元性使它处理起来尤为棘手,公众对它的走向、动态也尤其关心。以正确的方式、充足的公众信息进行环境行政决策是解决环境问题的第一步,也是民心所向。因此,我国应该制定与法国类似的由“公众主导”的环境行政公众意见收集程序,由环境行政机关选择部分有能力和基本素质的群众负责收集有助于环境行政决策的公众建议和意见,从根本上将环境参与权赋予公众,使调查公众意见不单是固有形式,而是成为能够反映公众真实呼声和诉求的最有效途径之一。

除了“调查公众意见”的程序构建值得我们格外关注以外,我们仍须注意,在通过听证会、论证会、座谈会等政府部门举办的会议进行环境行政决策的过程中,需要以证据和事实的论证、辩论为中心环节贯穿始终。正当程序的论辩性要求在行政决策过程中引入“论辩精神”,通过平等的商谈、论证、抗辩、交涉达成利益妥协,达到最大程度共识性的目标,建构起以“论辩”为核心的法律制度。[14]如果在环境行政决策程序中缺少了这种由环保部门和公众双方均占主导地位的平等的对话方式,就会使得听证会等类似会议形式同前述的由单方主导的“调查公众意见”别无二致;它们仅仅成为了收集和聆听公众意见的一般途径,而不是政府与公众通过举证与辩论相互说服从而影响决策结果的至关重要的连续性过程。法国除了负责收集公众意见的公众调查程序以外,还有公众价值表达的平台——公众辩论程序。法国于1995年2月2日颁布的《加强环境保护法》中规定,对政府和企业进行的有可能对经济社会或环境造成重大影响的大型建设项目必须经过公众辩论,并成立中立的、具有监督和保障公众辩论的机构“全国公众辩论委员会”来安排、组织公众参与,但其不得对项目的实质内容进行表态。并且,该法对全国公众辩论委员会的组成、管辖的内容、公众辩论的环节、启动的方式等都作了详细的规定,且以“公平”“论证”“客观透明”作为公众辩论的基本原则,充分贯彻了环境行政辩论的实质之所在,以此来保证政府与公众辩论沟通的平等、公开、透明,从而增加了环境行政决策的民主性和科学性。然而,我国的决策者却常常流于形式,决策过程中仅听取一家之言或者独断专裁,使得公众的利益诉求、主观感受缺乏表达的途径,政府和公众持有的不同的观点和立场得不到正面交锋,公众的情绪无法被安抚,最终易导致示威游行、群体性事件等一系列问题。因此,我国亦应将公众参与环境行政决策中辩论程序法律化、制度化,如辩论程序的启动、坐席的安排、发言的顺序先后、时间的长短、人员的组织、主持人的确定等因素,均需要进行明文规定并落实到各级环保部门的决策实践之中,从而使环保部门能够在有效的讨论和交流中进行多元利益的整合与升华,以做出公众认可的利于我国经济社会发展的环境行政决策。

(三) 及时、全面地反馈决策结果,加强对决策结果的审查和评估

在环保部门作出环境行政决策之后、执行之前的这段时间,环保部门能否及时、全面地反馈决策结果,不仅影响到今后公众参与决策的积极性,更是关涉到决策结果能否顺利执行,即环境行政决策公众参与的有效性。欧洲行政机关在制定一般规划的行政决策时,对参与作出反馈的主要方式包括:(1)对所有提出的建议进行考量,并公布接受或是不接受该建议的理由;(2)对这些建议,从国家、地区发展政策、地方发展政策、地方发展指导精神及其他地方发展因素等方面进行考量;(3)就提出的反对意见、建议或是相关修改建议的答复出具报告并公布;(4)如果规划草案被修订,则需公布,并且对修订后的方案重新进行咨询和参与。[6]19笔者认为,鉴于环境问题的特殊性,我国的决策反馈机制应有严格的程序设计,主要包括以下几个方面的内容:

环境行政决策的反馈机制主要由三个阶段组成:反馈内容、反馈后的审查和评估、适当更改部分决策内容。三个阶段环环相扣,共同构成了决策后反馈机制的程序链条。首先,反馈内容应尽可能全面,不应单单公开决策结果,对决策有影响的建议、意见以及采纳的原因也应一并公布,尤其是与公众利益切实相关的、公众特别关注的、论辩程序中探讨时间较长的问题及决定,应尽可能详尽地告知公众。其次,反馈后的审查和评估具有承前启后的重要作用。随着社会的飞速发展和科技的不断进步,环境行政决策的风险日趋增大,环保部门当前的理性决策有时甚至赶不上环境利用问题变化的速度,决策结果公布后的审查和评估正是再次借助公众的力量对决策进行反思和纠正,是决策执行之前完善决策的最关键也是最后的契机。值得我们关注的是,反馈后的审查和评估是在再次听取公众的反映、建议以后,依据法律对决策结果进行检测的重要步骤,是对决策权限、内容、程序进行的全面审查和评估,是公众的主观能动性和和法律的客观真实性的结合,对增加环境行政决策的科学性、提高决策的质量和后续的执行都具有重要的作用。最后,根据审查和评估报告,将先前的决策内容进行适当的更改和补充,在对决策进行了多次的讨论、完善之后,进入最终的执行阶段。

及时、全面地公布环境行政决策结果,并对结果进行审查和评估,是我国环保部门的义务,也是增加政府权威与公信力的最有效途径之一。由于我国环境行政决策反馈系统的不完善,公众参与的热忱与激情得不到积极、正面的回应,公众对今后的决策参与将失去兴趣与信心,环境行政决策又会出现行政主体一枝独秀的局面。因此,完善环境行政决策的反馈机制也是我国今后进行公众参与程序建构的重点。

 

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