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政府主导下的新加坡社区建设:经验与借鉴

来源:《中共福建省委党校学报 作者:丁传宗 时间:2012-11-11

 要:独立后,新加坡伴随着经济的腾飞和社会的进步,文明祥和的和谐社区建设也取得了巨大的成就。其中, 政府在社区建设中发挥了主导作用,宏观引导、资金支持和统筹规划紧密结合,同时政府鼓励非政府组织(NGO), 极参与,政府与社会实现良性互动,共同推动多元、和谐、文明社区的发展。作为后发达国家的代表,其现代化道路对我国现阶段的社会建构意义重大。 
关键词:社区;国家;社会 
   
新加坡在建国后短短不到50年的时间里,经济建设突飞猛进,社区发展文明祥和,这与政府正确的决策取向和民众的支持分不开的,尤其是基层社区的建设由于关系到广大民众的切身利益更是如此。   

一、新加坡社区建设的时代背景和历史必然  

新加坡是一个城市岛国,国土面积700多平方公里,人口大约470万。独立前在长期的殖民主义统治下经济畸形发展,工业十分落后,独立前制造业在国内生产总值中所占的比重只有86%。在1959年独立,1965年宣告成立共和国,由于领土狭小,人口稠密,资源匮乏,市场落后,但在短短的30年里经济突飞猛进,取得了举世瞩目的成就,一跃成为亚洲四小龙之一,国内生产总值快速增长,从1960年的68亿新元迅速增长到2006年的1800亿新元,经济结构发生根本变化,收入分配更趋合理,失业率也已大大降低。同时新加坡的社会发育水平也有了很大幅度的提高。根据联合国社会人文发展年指数统计资料分析,新加坡的社会发展成就使其已有足够资格位列世界社会人文发展先进国家行列之中。  

作为后发达国家的代表,同其他国家一样,独立后的新加坡随着其现代化的进行,经济的发展,面临着严重的社会问题,比如失业、房荒、经济衰退、环境恶化、政治斗争尖锐、族群纠纷不断,所以不得不走现代化的道路,以对社会实现有效地治理,具体的就要靠社区建设来重新构建基层社会生活共同体,整合各种社会资源,共同促进社会进步。  

从社会构成上看,新加坡是一个多元化的社会,有不同的种族、宗教、语言和文化,这种特殊的社会背景给新加坡的社区建设带来了挑战,但同时也带来了机遇。根据2000年的统计,新加坡的华族占总人口的比重最大,为768%,另外还有马来族139%,印族79%,其他族群14%,虽然国土面积较小,但是民族构成复杂,这给社区建设带来了调和种族矛盾的压力。新加坡人口的425%信奉佛教,149%信奉伊斯兰教,146%信奉基督教,85%信奉道教,4%信奉兴督教,06%信奉其它宗教。无宗教信仰的人口占总人口的148%,其宗教信仰状况如此复杂,其社区建设也必将面临应对宗教信仰冲突的困难。在语言文字方面,35%的新加坡人口在家使用华文,而且238%的人口使用华语方言,23%的人口使用英文,141%的人口使用马来文,32%的人口使用淡米尔文,如何凝聚有着多民族成分、多宗教信仰、多语言文化传统的人群,新加坡面临前所未有的挑战。   

这种多元社会的背景要求新加坡政府把建设一个团结、和谐的多元社会作为社区建设的首 要任务,培养社区居民的共同价值观,不仅要提高基层社区的物质文明现代化水平,也要提高精神文明的现代化水平,比如和而不同,携手共进;安居乐业,关爱互助;发扬亚洲价值观,重视家庭亲情,邻里和睦,社会兼容;执政为民的治国观等,不但吸收西方国家社会治理的先进经验,同时弘扬以儒家思想精华为核心的东方优秀文化传统。在实现社区建设的总体目标,即发现并满足社区居民的共同需要;提升社区生活环境;开发和利用社区资源;开展社区服务和社会援助等的同时,政府积极鼓励社会团体、宗教团体、中介组织参与社区建设,建立纵横交错的社区基层的组织网络,引导各族公民积极参与社区管理。经过几十年的发展和治理,新加坡已经成为政局稳定、社会文明、生活富裕、环境优美、人民安居乐业、各民族之间和谐相处的花园城市国家。兼顾公平与效率的社会福利体系构建完备,社会统筹与个人努力相结合,社会保障和普通民众的住房问题得到妥善解决,为新型社区的建设提供了坚实的基础和动力支持。   

二、新加坡社区建设的组织模式与组织体系  

新加坡的社区建设虽以政府为主导,在政府强有力的制度、法律、组织和财力支持下,新加坡的非政府组织(NGO)在政府机构的路线导向、政策指引上,在社区建设中也发挥了举足轻重的作用,随着社区建设的完善和社区管理水平的不断提高,数量巨大、种类繁杂的非政府组织(NGO)发展起来,为社区发展和居民生活提供更优质、更方便、更全面的服务。   

社区建设的具体实施方式主要有:   

1、政府为社区活动提供主要的经费拨款,配备相应的设施。政府拨款包括行政经费、活动经费以及专项经费。行政经费主要用于维持人民协会和民众联络所或民众俱乐部的运作,活动经费按社区发展理事会划拨;标准是每个居民每年1新加坡元。专项经费根据具体情况划拨。社区活动所需的设施牵涉到城市生活的各个方面。如商业活动、教育活动、宗教活动、体育活动等。在新加坡,以上的设施是城市规划和建设中的重要部分。其建设与维护并不是由社区组织负责。  

2、构建公平高效的社会福利体系,着力解决社会保障问题。除有计划、有步骤、高质量地解决住房问题外,政府也在教育、医疗、养老等方面设立了各种社会福利计划。1955年设立强制储蓄计划——中央公积金制度,为退休后或不能持续工作的劳动者提供经济上的保障。经过近5O年的不断完善,目前该项计划已经演变成一项涵盖养老、医疗、购房、家属保障等多方面的完善的社会保障储蓄计划。其主要特点是先积累后提取,提取的多少根据积累多少决定。  

3、突出解决普通民众的住房问题。新加坡是一个花园城市国家,土地面积狭小而人口密度很高,妥善解决好普通民众的住房问题对于社会的和谐稳定至关重要。新加坡政府从1960年开始就制定并实施公共组屋计划。目前居住公共组屋的人口约占新加坡总人口的84%,其中82%已购买组屋,只有2%租赁组屋。  

社区的组织体系主要包括:   

1、社会发展、青年及体育部。社会发展、青年及体育部是政府负责社区建设的专职机构。下辖与社区建设有关的机构有人民协会、国家福利理事会等,它的下属机构社区发展理事会负责全国社区建设与管理的事务,但不设基层机构。具体包括社区建设的总体规划;为社会提供福利,促进民众的社会参与度,提升社会的内聚力;为社区民众提供各种形式的娱乐、体育、文化等服务,提高民众的健康和文化素养;协调基层组织和社会的关系;处理应对与宗教有关的事务。它的职能几乎涉及了基层社区组织的方方面面,可见国家对基层社会的影响是多么全面。虽然社区发展理事会的定位是社团组织而非公共机构,但是它代政府推行社会援助计划,政府也为其提供的公共服务埋单。社区发展理事会的最高管理者是市长,市长领导由12名董事所组成的董事会。市长和董事会都由人协董事会主席或副主席任命。社区发展理事会下设以下委员会:文化艺术委员会;信息科技与终生学习委员会;经费管理委员会;家庭与儿童委员会;老人,医疗,保健与分享委员会;公共关系与出版委员会;公司与社区关系委员会;社区参与和安全委员会;环境与基础设施委员会;青年与运动委员会;秘书组。这些委员会的委员人数由2—4不等。   

2、人民协会。人民协会是新加坡基层社区组织的主管部门,具有半官方性质,是法定机构。成立于 196071 ,其主席是政府总理,旨在促进种族和谐与提高社会内聚力,培育社区领袖,提供社区服务和国外培训机会,推动政府与民众之间的沟通。它的任务是提升民众的身份认同,促进多民族和谐相处,为社区的紧密结合和志愿者工作联系民众,为民众提供能负担得起的生活方式和生活渠道,密切民众之间以及民众与政府之间的联系,加强公民与政府的一体感,贯彻政府施政意图。它通过社区发展理事会、民众俱乐部、国家社区领袖学院及全国青年理事会联系社区,并且有三个下属机构:公民咨询委员会、居民联络所和居民委员会。  

全国划分为5个社区发展理事会,分担部分公共服务职能,包括推展社区计划,扶持弱势群体,提供老年服务等。每个社区发展理事会下有若干个选区,全国共有84个选区,每个选区设一个公民咨询委员会,其主要职责是:负责社区内的公共福利服务,协调另外两个委员会(民众俱乐部、居民委员会)和其他社区内组织的工作;公民咨询委员会根据社区内居民的要求与政府沟通,在涉及到社区的重大问题时,如公共交通线路的设置与走向等,向政府作出建议,维护居民权益;在选区里组织、领导和协调社区事务,还会把居民的需要和问题反映给政府,也把政府的有关活动安排和政策信息传达给居民;负责募集社区基金,用于增进贫困和残障人士的福利、提供奖学金和援助其他社区项目。每个选区还设有一个或两个民众俱乐部(民众联络所),全国目前有106个。民众俱乐部就是把民间组织集中在一起,为社会提供福利、康复服务的机构,这个机构由人民协会负责管理,民众俱乐部就是政府与广大民众相联系的桥梁和纽带。一般来讲,一个民众俱乐部为15000住户或50000人服务,民众俱乐部下面设有若干个居民委员会,与我国的居委会组织相似,比我国居委会的职责和功能都小得多,每个居民委员会由1500—2000户居民组成。居民委员会承担治安、环卫工作;组织本小区内的届民文体娱乐活动等;为公民咨询委员会和居民联络所提供人力帮助并反馈信息。目前,新加坡共有居委会493个,每年开办各种项目和活动33167个,参与人数390多万人次。 

   

3、市镇理事会。新加坡市镇理事会隶属于国家发展部,由政府任命官员、选区国会议员和专业人士所组成,是城市公共社区和物业管理机构。它成立的目的是为了让居民能够更多地参与城市管理,让国会议员更多地施展其领导才能。市镇理事会负责新加坡城市管理中最日常的工作,在城市管理中发挥了极其重要的作用,它侧重于社区的硬件管理。严格地讲社区物业是准公共物品。新加坡居民住宅80%以上为政府组屋,若干栋组屋构成一个组屋区,多个组屋区划定为一个选区(社区),全国共划分84个选区。在建屋发展局指导下,各个选区都成立了市镇理事会,其主要职责是管制、管理及治理共用物业;保养及维护物业;更新或更换共用物业内设备;征收服务费等,许多职能近似业主委员会,政府把这类准公共事务放手让社区自治管理。目前,新加坡有16个市镇理事会,每个市镇理事会负责对其所管辖的市镇进行物质环境的管理,由于政府希望体现出不同市镇城市管理的产业,因此每个市镇理事会具体的组织并不完全相同。   

4、德教太和观。德教太和观是新加坡最大的一个民间福利组织,成立于1985年,它不但拥有4个慈善院,还拥有一座完备的、设备先进的医院,每年免费为2000多个病人提供医疗服务,每天还无偿为750多人提供午餐和晚餐。下设若干个福利机构,有德教西医诊所、德教迟钝院(儿童)、德教家庭服务中心、德教儿童发展中心、德教儿童托管中心、德教乐龄(老人)活动中心、德教家庭教育中心、德教太和观福利医院等若干个福利机构,这些机构有的是政府投资建设的,有的是德教机构自己建设的,但都交由德教太和观进行管理,其宗旨是存心济世,德泽世人,它提供的服务项目有55项之多,可见它在社区建设中有多么重要的作用,其中包括举办讲座,培训,捐赠,照顾贫穷、病弱、年迈、幼儿,残疾人和无家可归者,从解决怀孕问题到免费施棺赠葬的善事,从每天送饭到不问断的照顾250位老人的衣食住行,做到了服务周到、设备齐全、尽善尽美,这种精神是自发的,是永恒的。其服务的对象涵盖所有需要帮助的人,包括老、中、青、少年以及残障和贫困的人群,他们不仅提供对弱势群体的慈善服务,还根据居民的需要,发展各类方便居民的服务项目。丹戎巴葛家庭服务中心就是德教太和观下一个宣扬及加强家庭生活的和谐及美好的专业团体,为有需要的民众提供协助,解决家庭上的问题,其服务内容十分丰富,如:驻校社会工作服务,为缓刑青少年之家长提供强制性辅导服务、婚姻辅导服务、离婚后服务、弱势社群服务等。   

5、国家福利理事会。国家福利理事会,为社会服务提供领导和指导,增加社会服务组织的能力,促进社会服秀饥沟的战略合作.承担了慈善组织行会的职能。国家福利理事会类似于我国的慈善会,其资金来源主要是募捐和彩票公益金,筹集和运用资金是其重要任务。它管理着全国373个志愿福利团体,负责为这些福利团体筹集所需要的福利资金,国家福利理事会下属的公益金代表慈善组织进行募捐。它的理念与方针是不仅给子贫困及需要的人们资助,更重要的是协助人民自助。公益金每年可以募得款项4000—5000万新元。此外,政府为支持慈善组织发展,每年通过国家福利理事会给慈善机构拨付行政费用,基本占慈善机构行政费用的50%。2006年到2007年度国家福利理事会筹集了4700万新元的资金,支持了154个项目,有力地推动了全国的社区建设    

三、新加坡社区建设的政府主导形式  

作为一个多元种族、多元文化的小国,政府要尽量避免或减少社会冲突以实现国家治理。社区是政府治理和政权在基层组织的延伸。民众接受国家治理的方式,就是通过身边的社区事务来实现的,社区在联系民众和政府中所起的作用十分重要的,因此新加坡政府历来都很重视基层社区的建设和完善,并积极引导各种各样的基层社区组织为社区建设服务,促进基层社区的和谐发展。   

1、加强宏观政策上的落实和发展方向上的正确引导。在新加坡,政府通过对社区组织的物质支持和行为引导,把握社区活动的方向。而且社区的相当一部分活动本身就是政府发起的,其中某些环节还受到政府的资助。例如,基于社区建设的公共事务,新加坡政府负责90%的社区基础设施建设费用和50%的日常运作费。国家总统、政府总理每年国庆等重大节日对有贡献的基层社区领袖进行表彰;国会议员经常参加社区各类活动,在社区接见民众,听取民众意见等。  

 林焕章 先生是拉丁马士公民咨询委员会主席,从 13岁起就在社区当义工。现在是新加坡全国52名太平绅士之一,有着很高的声望。作为优秀的社区工作者,他因为受到政府的奖励、社会的尊重和人民的爱戴而倍感光荣,作为一名社区工作者,他们的行为无不受到国家政策和政府部门的影响。新加坡国家住宅发展局是负责实施政府建屋计划和统筹物业管理的职能部门。该局配有全日制的联络官员负责与各社区居民委员会的沟通,它为社区居民委员会提供办公场所和设施。另外,新加坡的社区领袖实际上就是在基层从事公民咨询委员会、民众俱乐部和居民委员工作的人员,他们是由政府委派的,他们的工作是义务性的服务,政府很重视对这些基层社区领袖的培养,不断地对他们进行培训,提高他们的素质,政府总理在各种场合的演讲中都对他们的工作给予充分的肯定,使基层工作者有责任感和光荣感,自愿配合政府的政策和工作。同时,政府给予这些志愿者一些政策上的优惠,比如允许社区工作成绩突出的社区领袖的孩子优先报名进入好的学校上学,社区领袖在选购组屋时享有优先权等,并根据社区志愿者的服务年限不同分别授予国庆总统奖章公共服务奖章公共服务勋章公共服务勋条(绶带)”等称号予以奖励,在新加坡有很高声望的52太平绅士中,也为社区领袖留下10个名额,这些都影响了社区志愿者的政策和行为取向。 
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、为有关部门和社区志愿组织提供多种多样的人力、财力和物力支持。不管是社会发展及体育部这样的政府单位,人民协会这样的半官方性质的组织,还是德教太和观等的民间福利组织,它们的各种人力、财力和物力需求,除一部分可以通过自身募捐,广泛宣传动员志愿者义务参加,并且发动社会捐助等方式筹集外,大部分的人力、财力和物力还是需要政府为其提供。  

政府为民众俱乐部提供90%的基本建设资金,为各类志愿福利团体和社会组织提供大量财政资助。例如,丹戎巴葛家庭服务中心有关负责人介绍,该中心成立于1991年,实际上是服务于丹戎巴葛选区全体居民的一个服务机构,虽然它的开办资金由政府提供90%,日常运营资金政府提供50%,公益金提供25%,德教太和观提供25%,但管理权归德教太和观。另外,政府每年拨款4600万新元,相当于2亿多元人民币,为广泛开展社区的文化活动提供经济支持,这笔经费与他们外交部一年的经费相当。从中可以看出,没有政府的财政支持,家庭服务中心就很难顺利运转,从而限制了其功能的充分发挥。   

3、制定、指导科学的、前瞻性的社区统一规划。政府有关部门负责制定社区发展计划和评估标准,社区发展理事会、民众联络所、居民委员会等机构在政府指导下自主活动,并及时向政府反馈民众意见。各政府部门根据社区居民需要,调整规划和管理方式,按照是否达到社会服务的标准,评估各自治组织的业绩,下拨活动经费。政府行政部门、社区管理机构、基层自治组织及社会团体之间职责分明,上下贯通,形成了科学、合理、灵活、自治的社区建设模式。新加坡的政府理念是有所为有所不为,社区建设贴近民众。凡可自主管理的,政府放手,但是提供指导和经费,通过扶持NGO,培养社区成员的参与意识,促进公民社会的发展,由此形成了大政府主导下,小社会组织和力量有效发育的社区模式。   

另外,新加坡有88%的居民居住在政府规划建设的公共组屋内,只有一部分人居住在带永久地契的独立式洋房或共管式公寓。负责建设公共组屋的部门是新加坡建屋发展局,他们在规划和设计这些组屋时,为社区的服务设施和居民活动预留了很大的空间,他们将所有住宅的底层设计为架空层,为华人、印度人和马来人留下一个活动的空间。比如他们组屋内通常都设有一个小贩中 iL,(出售日常用品)、一个熟食中心(小餐饮集中的地方)、一个蔬菜市场、一个停车场。这样就为发展社区各类便民服务提供了场所,新加坡也就基本上不存在占道经营、油烟扰民的问题和乱搭乱盖现象,车辆停放也井然有序,居民的需求基本上在社区内就可以得到解决,社区居民的生活十分方便。由于社区的规划具有较强的前瞻性,也使当地社区服务的发展有比较好的设施基础。该局的另一项主要工作就是服务,制定出长期的旧组屋翻新计划,进一步提高居民对社区的认同。另外,所有建筑每隔5年都需要进行外部清洗刷新。   

四、新加坡社区建设的成就及其经验启示  

19596月新加坡独立之后,在几届国家领导人和人民行动党的共同努力下,在雄厚经济实力和注重工作效率、遵纪守法、具有奉献精神的广大民众的全力支持下,新加坡已经建起了政府主导下,政府与社区精密结合,社区管理组织体系完善的社区体系。尽管没有中央与地方的层级之分,新加坡的社区建设还是按照地域对社区进行了划分。但是政府机构和社会组织并没有简单机械的按照地域和职能来构建新型社区,政府与社会合理划分了所有关于社区的职责和义务,政府在社区建设与管理中只负责提供资金和物力支持,加强政策引导、宏观指导和统筹规划。   

社区建设成就显著,社区基础设施建设完善,政府投资建设了111个民众联络所、535个居委会活动中心、77个邻里居委会、4所海上体育俱乐部、1所国家外展中心、1所儿童控险培训中心、1所青年社交俱乐部,以及各类社区医院、诊疗所、残障人工作坊、收容所、安老院等各类基础设施;社区服务,包括家事服务、保健服务等以家庭服务中心和社区医院为支撑成分满足社区居民需求;邻里中心及邻区商店,巴刹(菜场)及小贩中心集中统一管理,既减少了商业活动对居民生活的干扰,又满足了居民对优质、方便的社区商业服务的需求;为适应大部分民众居住在组屋区的特殊情况,社区管理以物业管理为载体,市镇理事会负责选聘物业管理公司提供专业化服务,决定社区共有物业的使用安排和重大公共事务,非公共组屋住宅区则由业主民主推荐产生的邻里委员会来进行自治管理,专门负责管理本社区内的共有物业和重大公共事务;社区治安实行社区警察制,社区内设邻里警岗,并在此基础上建立邻里警局,邻里警局一般与民众联系所共楼办公,采取一站式警察服务,与社区基层组织密切合作,提供全面治安服务。   

但是,由于本国自然地理条件和政治发展环境的限制,新加坡的社区构建仍然存在一些问题,主要表现有两点:一是社区领袖的产生方式。自上世纪8O年代以来政府委任社区领袖以及国会议员在选区内的政治核心地位问题就备受关注,社区领袖民选的呼声日涨。二是由于国土面积狭小,资源匮乏,经济发展依赖性强,抵御风险的能力差,尽管从一开始,领导人和民众就注意到了这个问题,但是这种天然的限制因素始终困扰着新加坡的发展。  

我国与新加坡的社区建设背景等有着多方面的相似之处,比如多民族,殖民主义历史等,而且尤其重要的是两国的社区建设都是由政府发起和推动下进行的,在社区建设之前,社会水平都很低,政府的主导作用很明显。从我国目前正在全面推进的城市和新农村社区建设的角度看,新加坡社区建设有以下几方面经验值得借鉴。   

1、政府和领导积极倡导共同价值观,为社区建设提供软实力支持。新加坡政府于1991年发表了《共同价值观》白皮书,提出了国家5大价值观:(1)国家至上,社会为先;(2)家庭为根,社会为本;(3)关怀扶持,同舟共济;(4)求同存异,协商共识;(5)种族和谐,宗教宽容。这5大共同价值观,就是新加坡政府领导人一再强调的东方价值观儒家价值观亚洲价值观东亚价值观的具体化,新加坡政府后来又提出了21世纪的5大愿景:(1)各尽所能,各有贡献;(2) 家和民旺,立国之本;(3)机遇处处,人才济济;(4)心系祖国,志在四方;(5)群策群力,当仁不让。这些共同价值观和愿景等通过明确和有效的宣传,得到了新加坡举国上下广泛的认同和践行,成为了和谐社区的坚实思想和民情基础。   

2、政府和人民行动党主动承担责任,大力提倡民间组织和力量的集合为社区建设贡献巨大。自1965年新加坡独立以来,新加坡人民行动党就一直牢牢掌握着执政权,秉承执政为民的理念,认真履行责任和义务,无论是宏观的政策制定和执行,规划建设的统筹部署,还是提供健全的社区公共服务,方便的社区商业,社区租屋统一修建和修整,社区治安的维护等等,人民行动党都称得上是负责任的,同时从财政、政策和行动上给予民间组织和社会力量有力的支持,形成政府与社会力量共同致力于社区建设的崭新局面。   

3、重视法律、法规的规范和约束作用,法制健全。新加坡的法制体系广大、全面,既有同国际法接轨的法律,又有适合本国国情的独特法规,以法治国成就斐然,现行法律400百多种,法律调整范围渗透到各个方面。1965年新加坡独立后,一开始就十分注重共和国宪法的制定和修改,仅1984年到19941O年间就8次修改宪法,使宪法独具本国特色,法律权威作用明显,并使共和国宪法、国会法与法律条例、司法判例、习惯法律形成一个完整的法律体系,从政府行政管理、商业贸易、交通法规一直到社区居民生活的各个方面,几乎无所不包,以至于口香糖不得在新加坡生产和销售也以法律形式加以禁止。可见,正是得益于如此完备的法律制度,新加坡才有了井然的社会秩序和幽雅洁净的生活环境。 

  



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