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用制度创新消融社会隔膜

来源:《人民日报》2011年12月0 作者:赵树凯 吴德华 时间:2012-11-11
      编者按:从10月20日起,观点版连续推出五期“本报评论部”文章——“关注基层治理”,分别以《把握一个真实的“微观中国” 》、《走出“选择性治理”误区 》、《筑牢干群关系的“信任基石” 》、《解好基层治理的“二元方程式”》、《破解基层难题需要改革支点 》,关注基层执政现实。“本报评论部”文章发表后,引起不少基层干部与研究学者的浓厚兴趣,尤其对当前基层的治理模式改革、管理方式创新产生了极大共鸣。
  为此,我们继续推出“关注基层治理”特别策划,拟以系列访谈形式,约请近期引发热点关注的部分县乡干部和研究学者,围绕“顶层设计如何对接基层痛点”话题,针对当前社会关注的一些基层治理难点、痛点,传递声音,还原民情,分享体会,寻找对策。
  今天,我们邀请“小梦如事件”所在地——湖南双峰县县长吴德华,以及国务院发展研究中心研究员赵树凯,就“社会流动和融合”相关问题展开探讨。
  
  ●流动着的农民,他们的生活困顿和情感煎熬,不仅牵动着人们的良知关切,而且敲打着这个社会有些脆弱的公共秩序
  ●文化隔膜和制度缺失是当前限制社会融合的两大问题
  ●努力将社会保障制度覆盖到包括流动人口在内的所有人,才可能实现“共享成果”的和谐社会目标
  
  “流动”成为基层一大管理挑战
  本报评论部:今天,因“流动”引发的基层治理问题日渐增多,成为基层治理的一个重点、难点。以今年为例,广东的“增城风波”,是在增城打工的外地务工人员与当地居民以及基层管理者之间的群体性矛盾冲突;北京关闭打工子弟学校事件,又从另一个侧面折射了流动人口对城市管理提出的挑战。而因为父母双双在外打工,两岁留守女童小梦如独守奶奶尸体7天后才被人发现。
  作为“小梦如事件”发生地湖南双峰县的治理者,吴县长,你能否告诉我们,“流动”问题在基层到底是什么状况?
  吴德华:“流动”量有多大,我举几个数字。在双峰,全县户籍人口94万,每年外出务工经商人数在14万人以上,占到15%;留守儿童就有1万多名。且基本上是农村人口外流,有的村几乎没有几个劳动力在家,留守在家的孩子们和老人,无人照顾。坦率地说,像小梦如这样的家庭状况,比比皆是。我跟省内省外一些农业县也沟通过,这种情况很普遍,对全县的产业结构、就业状况、社会发展也产生了相应的影响。
  在小梦如事件发生后,我们展开了相应的摸底调查和反思。得出一个结论,“留守儿童”、“空心村”、“空巢老人”,这类现象还会继续存在并进一步扩大。人口的加速流动是社会发展的一种必然趋势,并将延续相当长一个时期。因此,必须调整基层管理和发展的思路,否则,不仅对农村治理有很大影响,也会进一步扩大城乡、社会群体间的裂痕,影响整个社会治理结构。
  赵树凯:农村人口流动作为改革的伴生物,起初引起关注的仅仅是流动者群体本身。随着情势发展,先是流动进城的儿童引起重视。这是上世纪90年代中后期的事情。进入新世纪以来,留守儿童问题开始突出,现在成为全社会的热门话题。可以说,流动着的农民,连同跟随他们进城的孩子,还有那些被他们留在家里的孩子,他们的生活困顿和情感煎熬,不仅牵动着人们的良知关切,而且敲打、撕裂着这个社会有些脆弱的公共秩序。
  本报评论部:在小梦如事件发生后不久,我们写了一篇新闻评论:《“流动时代”怎样呵护“留守未来”》,发表于本报10月12日第九版。文章发表后,中央领导批示,希望大家“带着深情加快解决‘流动’、‘留守’带来的问题”,“这是当前加强和创新社会管理的首要任务”。这从一个方面说明,流动、留守,已经绝不仅仅是一个基层问题,还始终在中央视野中,并成为今后的一个关注重点。
  赵树凯:可以设想,如果一个占人口比重很大的社会群体,生活在焦虑、流离之中,这个社会的氛围难以祥和。不论从人文关怀出发,还是从社会和谐大局出发,特别是从以人为本的执政理念出发,都不能不重视这个问题。
  吴德华:从双峰情况看,现在对留守儿童和老人的管理,既涉及社会保障机制缺失的问题,也与社会管理服务缺失有直接关系。
  应对社会转型的“钥匙”在城市
  本报评论部:有几个数字。全国流动人口估算数为2.21亿人,务工经商者约为1.51亿人。而目前全国大约有8700万留守人口,其中留守儿童为2000万,留守老人2000万,留守妇女4700万。这种流动对于整个社会结构带来了什么样的影响?如何应对这种流动带来的社会转型?
  吴德华:县一级地方政府应对这种人口流动带来的社会转型,最主要的还是加快县域经济发展,推进城乡经济一体化进程,为农民就地转移就业打造平台、创造条件,同时,加大城市公共基础设施建设,增强城市的人口承载能力;加快城区学校建设,解决进城农民工子女就学问题;加快保障性住房建设,解决农民工的住房问题,等等。 
   应对社会转型,我们固然要关注农村,但解决问题的钥匙在城市,关键问题是从农民工到城市市民的身份认同和转变。城市获取了农民工的劳动力所带来的财富累积与服务贡献,但没有从社会结构上给予农民工相应的价值肯定。如果不通过对现有的社会身份制度和社会福利保障制度进行改革,从户籍、住房、就业、就学、医疗等方面消除农民工进城安身落户的障碍,人口大规模流动带来的社会转型就难以真正实现。
   赵树凯:从流出地来看,既然有成批儿童留守,政府就应该为他们提供好的服务,减少留守生活对于他们成长造成的伤害。湖南双峰在这个方面创造了富有启发性的经验。这个经验的核心点,就是基层政府高度重视留守儿童问题,努力探索新的工作机制,不断提升服务管理水平,建立了留守儿童的社会化服务体系。
   而流入地的工作更具根本性。努力减少农村里的留守儿童,让这些儿童与父母一起进城生活,应成为政府工作的大方向。这是社会管理体制的问题。城市只接纳农村人的劳动和贡献,不接纳他们的孩子,这种社会管理体制本身是不合理的。
  文化隔膜和制度缺失阻碍了社会融合
  本报评论部:二位的观点中,都包含了一个相同的关键词——“融合”。但“融合”知易行难。就你们的基层实践和调查研究来看,“融合”的难点在何处?出路又在哪里?
  吴德华:流动人口的“融合”,大概有三种,一种是制度,比如就业制度、社会福利制度、子女就学制度,但这些问题不是基层政府本身可以解决的;一种是局部的管理服务,如为流动人口举办一些社会服务活动、建设一批文化设施等,这些是基层政府或者其他社会组织可以做的;一种是文化,这是大文化的概念,比如本地人对于外地人心理上的偏见排斥,这个问题的解决是一个长期过程。
  我感觉,流动人口的社会融合,最重要的是推进制度融合,破除制度性障碍。我非常赞同你们的“本报评论部”文章《破解基层难题需要改革支点 》,现在的关键,就是需要不断通过改革,寻找破解难题的现实支点。
  赵树凯:文化隔膜和制度缺失是当前限制社会融合的两大问题。就文化隔膜来说,这一问题的解决,属于文化变迁过程,也是一个长期的过程。让不同的社会群体增加沟通,相互理解,相互帮助,是解决此类问题的通常办法。比如城市里社区组织本地人和外地人的联谊会,也是促进社会融合的重要途径。
  我同样认为,更关键还在于制度安排,农村的孩子随同父母进城,很多无法进入城市公办学校就读,即便就读也不能在城市参加中考高考,这就是典型的制度壁垒。许多时候,文化上的隔阂往往以制度隔阂为基础,或者说,制度障碍会强化文化隔阂。
  对于政府来说,在宣传舆论上倡导平等对待农民工,号召全社会关心帮助农民工,固然重要,但是,更重要的是,应该着力于打破制度安排的藩篱,从制度上促进融合。
  “融合”需要宏观层面的制度供给
  本报评论部:人口流动问题绝不是某一个地方就能单独解决的。在中央日益重视“顶层设计”的背景下,二位认为什么样的“顶层设计”,才能从宏观层面化解这一难题?
  吴德华:作为基层政府,面临的最突出问题是流动人口的权益保障问题。如农民工的工资被拖欠、劳动时间被延长、缺乏必要的劳动保护、没有社会保险,甚至也不能享受当地的最低生活保障,其子女不能平等享受当地居民子女一样的教育机会,等等。作为劳务输出大县,我们经常要面对许多关于农民工权益保障的问题,而作为县一级政府,往往很难从根本上解决问题。
  解决流动人口权益保障问题,总的思路是要落实公平、共享原则,促进社会公平正义,只有将社会保障制度覆盖到包括流动人口在内的所有人,才可能实现让全体国民共享经济发展成果的和谐社会目标。在考虑解决流动人口的社会保障问题时,需要看是否有利于解除流动人口的后顾之忧、是否有利于缩小收入分配差距、是否有利于化解流动人口与当地固定户籍人口的利益冲突、是否有利于促进流动人口真正融入当地社会。同时,客观上还需要有相关的配套改革与政策措施,通过政府的引导与必要的扶持,推进人口有序流动和就业向正规就业转化;强化劳动监察与工会维权,促进流动人口社会保障权益的维护,等等。
  赵树凯:从根本上说,在人口流动的问题上,不是“流出地”或“流入地”一方能全部承担的,这是整个社会管理体制的改革问题。农民流动引发的社会融合问题,事关社会管理的整体改革,不仅需要流出地政府做好工作,而且需要流入地政府做好工作,不仅需要基层努力,而且需要高层设计,需要社会管理体制改革的整体推进。就此而言,我十分赞同“本报评论部”文章的观点:“把顶层设计与基层探索对接起来”,为解决流动人口问题“提供宏观层面的制度供给”。也只有这样,类似“小梦如之痛”的悲剧就能避免,流动时代的融合才能更好促进实现。
  流动数字
  ●流动人口数
  截至2010年10月1日,全国流动人口估算数为2.21亿人,其中男性约1.11亿人,女性约1.10亿人。
  中国农业大学一项针对农村留守人员状况的调查显示,目前全国有8700万农村留守人口,其中包括2000万留守儿童、2000万留守老人和4700万留守妇女。
  ●流向分布
  跨省流入人口中,广东、浙江、江苏、上海、北京、福建6省(市)跨省流入人口占全国总数的86.80%。
  跨省流出人口中,安徽、四川、湖南、河南、湖北、贵州6省跨省流出人口占全国总数的64.91%。
  ●流动原因
  以务工经商为目的的流动人口约为1.51亿人,因其他原因流动的人口约为7021万人。
  
  相关政策
  “进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务,建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库,建立健全实有人口动态管理机制,完善特殊人群管理和服务政策。”
——2011年2月胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话
  “加强流动人口计划生育服务管理”;“加强流动人口服务管理”。
  ——《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》
  “因地制宜,分步推进,把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工,逐步转为城镇居民。对暂不具备落户条件的农民工,要解决好他们在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租赁、社会保障等方面的实际问题。”
  ——2011年《政府工作报告》  
 
 


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