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公众参与自然灾害应急管理若干思考

来源: 人民论坛 作者:潘孝榜 徐艳晴 时间:2019-04-02

【摘要】近些年来,我国公众在自然灾害应急管理中发挥的作用越来越显著,但也存在着许多问题,使公众在自然灾害的应急管理中没有发挥出更大的作用。如何解决这些问题,是发挥公众参与自然灾害应急管理热情与潜力的关键。文章主要深入分析了公众参与自然灾害应急管理的必要性和面临的困境,并在此基础上提出了几点建议。

【关键词】公众参与 自然灾害 应急管理 新媒体

问题的提出

由于我国幅员辽阔,环境条件复杂,人口众多,密集度高,经济发展程度不高,灾害的防御能力和承受能力均较低等因素,造成我国灾害损失严重和防灾救灾占用了大量的人力物力。频发的自然灾害已经成为制约我国经济发展的重要瓶颈,也是影响我国政治、经济和社会稳定的重要因素。我国政府为了减轻自然灾害造成的损失,采取应急措施,达到科学管理的目的,进行自然灾害应急管理,是在充分分析研究自然灾害发生的原因、过程和造成的后果的基础上,通过协调社会多方的资源,对自然灾害进行预警、救灾和重建的过程。政府在自然灾害应急管理中居于主体地位,发挥举足轻重的作用,但仅依靠政府的力量难以实现应对灾害的高效、快速、协调和灵活。在灾害应急管理中政府发挥的作用是有限的,特别是在重大自然灾害面前,政府必须依靠公众的力量,才能有效控制灾害的影响。

“公民社会和公民参与的成熟为建立应急决策参与机制创造了主观条件。”作为社会中最大的全体,公众拥有着最为丰富的社会资源,具备防灾救灾的能力,有效发挥其作用,是自然灾害应急管理中灾害预警、减少危害,维护公共利益的内在保证。公众参与自然灾害应急管理,能够降低政府在整个应急管理中的成本,使得政府应对危机的资源更加高效、有针对性。公众积极主动配合政府实施自然灾害应急管理,响应政府的号召,通过各种方式参与救灾,提高了政府救援工作的效率,也相当程度上控制了自然灾害的危害。例如在2008年的汶川地震中,灾区人民组织的自救和互救,灾区外人民捐款捐物支援灾区,都有效地控制了地震震后灾情的恶化。在灾害过后,公众更应树立危机意识,教育晚辈应对灾害的技巧,向亲友传播减灾防灾的知识等等。由此可见,公众参与自然灾害应急管理具有极大的必要性。然而,实际情况是公众参与应急管理存在着一定的困境。对这些困境进行分析,完善公众参与应急管理,采取措施和制度安排鼓励公众的有序参与是当前的有效可行选择。

公众参与自然灾害应急管理的困境分析

公众自然灾害危机意识和应对能力薄弱。与我国自然灾害频发的现实情况形成巨大反差的是我国公众普遍缺乏对自然灾害的了解、防范自然灾害的危机意识和自我保护能力薄弱,一旦发生自然灾害,往往会造成惨重的损失。

我国公众灾害危机意识和应对能力薄弱主要体现在以下三个方面:第一,公众对自然灾害的征兆认识不足,警觉性不高,侥幸心理过重。例如,2010年我国西南百年一遇的特大旱灾,由于旱灾发生的初期,公众没有足够的重视,认为干旱很快就会过去而没有做好防旱减灾的准备,最后造成了极大范围和严重的经济损失。第二,公众身边普遍没有准备应对灾害的应急设备,并且缺乏使用应急设备的技能。例如在地震发生之前,绝大多数的公众没有准备灾害急救箱,更不知道灾害急救箱如何使用,使很多在地震中受伤的群众没有药物对伤口进行及时的处理,导致伤口感染,增加了治疗的难度和风险。第三,公众普遍缺乏应对自然灾害的知识和技能。例如我国常见的地震和泥石流灾害中,因为许多公众缺乏逃生和救助的知识和技能,往往造成不必要的伤亡。

造成我国公众灾害危机意识和应对能力薄弱的原因主要是:一方面,长期以来公众参与救灾都是听从政府的号召,政府也主要是出于政治方面的考量,公众出于被动参与自然灾害应急管理的地位。政府没有长期持续性地培育公众的灾害危机意识和应对能力。另一方面,相较于其他发达多家应对自然灾害管理的经验,我国还处于起步阶段,存在应对自然灾害管理的机制和措施不够规范系统、对公众在自然灾害应急管理中发挥的作用没有引起足够的重视、缺乏教育和宣传等问题。温家宝曾经指出:“基层的应急能力,是全部应急管理的基础;人民群众的积极参与,是国家应急管理体系的重要组成部分。目前,我国基层的应急管理能力相当薄弱,人民群众的公共安全意识以及自我保护能力不强,这也是安全事故多发、灾害损失加剧的一个重要原因。”

公众参与的志愿失灵影响参与的有效性。在自然灾害发生的初期,能够获取的信息量和途径很少,公众因对信息的缺失和不对称而产生恐慌,而小道消息或谣言便会四处传播并为公众所接受,并且公众对灾害事实情况掌握不全面,不能从全局去看待整个自然灾害的发生发展,对自身行为没有足够的预见性,导致自然灾害危机势态进一步恶化。公众作为普通群体,他们的受教育水平、社会阶层属性等有着诸多不同,他们对灾害的认识和判断就有着非专业因素的影响,会在自然灾害应急管理中出现公众参与的志愿失灵。

这主要体现在以下几个方面:首先是志愿者参与救援的业余性,使志愿者面对救援工作可能热情有余而能力不足。例如2013年雅安7.0级地震后,由于缺乏专业的组织协调,大量的物资和志愿者涌向雅安,导致通向雅安灾区的生命线出现拥堵,妨碍了救援行动的顺利进行;其次,许多志愿者没有经过严格的专业培训,没有对自己的救援行动做好充分的准备,光凭满腔热血,盲目进入灾区,导致在灾区没有发挥出多大的作用,反而占用了灾区有限的宝贵资源;再次,志愿者组织应是一个多元化的体系,但是志愿者组织处于自身利益和偏好的考量,会片面性地选择救助对象。这样会造成志愿者组织没有从救灾的全局性出发,使救援工作出现混乱,救援资源过于分散,无法有效地从多方面全方位地开展救援工作。另外,志愿者组织的救援行动往往是自发性的,自身的狭隘性会因为救援诉求没有得到满足而与政府产生误解,恶化与政府合作的空间;最后,志愿组织之间具有孤立性。由于各类民间志愿组织之间在救灾过程中缺乏沟通和协调机制,救援活动往往集中在某一地点或者救援对象偏向某一群体。导致志愿者组织彼此之间的救灾功能与行动发生冲突,造成救灾资源与人力的浪费,无法有效发挥彼此互补的功能,使救援工作和灾后重建工作出现志愿者失灵的现象。因此,我国迫切需要建立起对志愿者的科学管理和引导体制,以方便协调志愿者组织从大局出发,合理分工,充分发挥彼此的作用,做好救灾工作。

公众参与自然灾害救援工作的志愿失灵造成灾害发生时公众很难理性地参与到应急管理中,通常只能以极端手段去解决问题和表达自身利益需求,从而造成公众与政府间的不信任。

现代媒介利用存在局限。公众是自然灾害威胁直接对象,在灾害发生时,他们的生命、财产等利益受到直接的影响,会导致心理上和精神上的恐惧感。媒体报道的不实因素的存在和政府信息发布的滞后,加深了政府威信力的缺失,使公众缺乏有效的组织,对应急管理会造成一定的混乱局面。

首先,公众的文化程度和新媒体的普及、有效利用很大程度上制约着公众参与应急管理。公众的文化程度不高使他们对现代传播媒介、沟通工具的认识和使用效率也不高,无法有效利用现代媒介获取所需的信息,对海量信息的真实性难以迅速作出判断,使得对自然灾害的情况、救灾措施不了解,限制了公众对突发性自然灾害的应对能力,政府部门通过手机短信等传播的公共危机预警、应对信息没能发挥其最佳效果。

其次,政府发布信息的渠道相对较单一,传统观念没有转变,对新媒介的利用较少,信息的发布迟缓,不能及时了解舆论的动向,导致救灾信息不能及时发布,使谣言不能及时得到遏制和解释。政府网站和官方新闻媒体依然是发布真实信息的传统平台,但是政府网站和官方新闻媒体的信息发布往往滞后于新媒体,并且公众访问政府网站获取信息的主动性不高,不能有效传播,使得政府在应急管理中疲于辟谣,政府的公信力受到制约。

最后,媒体作为连接政府与公众之间沟通平台,没能搭建一座及时有效的沟通桥梁,实现政府与公众之间良好的双向沟通。传统媒体作为政府真实信息发布的主要平台,已经不能满足自媒体时代公众对信息的即时需求和开放互动;而新媒体作为政府与公众之间沟通的新渠道,没有有效规范,使大量真假难辨的信息广泛传播,放大不稳定情绪和社会陷入恐慌,导致政府的公信力下降,无法有效组织公众参与到自然灾害的应急管理中。

完善我国公众参与自然灾害应急管理的几点思考

强化公众危机意识,提高公众参与能力。公众危机意识的强弱直接关系到自然灾害的处理效果,因而在日常的生活中应首先培养和强化危机意识,对于潜在的危机,能够提高警觉性和防范,对于即将发生的危机,能够及时果断地采取行动。要提高公众的危机意识和防范意识,必须加强宣传,普及自然灾害相关的知识和应对方法:第一,政府应该建立起一个常态化的自然灾害知识教育机制,并且向欧美和日本等发达国家学习相关的经验,由政府主导编制有关防灾减灾和应急知识手册向公众免费发放。第二,要充分发挥新闻媒介和网络的作用,通过多渠道宣传,一方面让公众了解自然灾害的危害,另一方面可以方便公众通过多种途径来获取自然灾害的信息和应对自然灾害的方法。

其次,要提高公众应对自然灾害的能力,使公众能够从容面对自然灾害,并能够及时采取有效的行动减轻灾害带来损失。为此可以从三个方面着手:一是建立和完善应对自然灾害的应急预案,用于指导政府和公众在自然灾害发生时做出紧急反应,协调行动,减轻灾害造成的损失。二是要重视和有针对性地开展突发性自然灾害应急避险的演练。一方面可以通过模拟逼真的灾害情景,提高公众应对灾害的技能;另一方面,可以在不断地演练过程中,检验应急管理预案,不断改进和提预案的可行性。三是在学校和小区等人员密集地要配备齐全的消防设备,教育公众操作使用消防工具,定期检查消防设备是否完好和消除安全隐患,保持逃生通道的畅通。在自然灾害面前,人抵御自然灾害的能力是极其微弱的,但是可以通过提高自身应对自然灾难的能力,减轻其造成的损失。

全社会具备良好的危机意识既是预防公共危机的前提,也是完善自然灾害应急管理,增进社会安全的基础。公众只有具备了良好的危机意识,在自然灾害发生时才能临危不惧,及时有效地做出反应。只有不断地提高公众应对危机的能力,才能充分发挥出公众参与自然灾害应急管理的作用,做到临“震”不乱。

提高公众参与灾害应急管理的专业性、协调性。政府部门针对自然灾害成立的专门应急小组可给予公众专业知识的指导,通过有效的指导使公众对各种自然灾害有基本的了解,提高公众参与灾害应急管理的能力,掌握基本的应急管理知识和急救技能,能够对自然灾害发生的各个阶段有针对地采取有效的应急管理措施。让公众在参与自然灾害的应急管理时,能够有效地发挥自救与互助的作用,把握最佳的抢救时机,减少灾害造成的不必要的损失,有计划、有步骤地应对危机。公众参与到应急管理中,连接起政府和公众之间的信任纽带,消除公众不必要的心理恐慌,减少相信和参与传播谣言以及在灾害现场的各种不理性行为的发生。因此,政府部门与公众的协调无疑是成功快速应对自然灾害,解决危机的重要因素。政府应最大可能地调动社会资源,努力拓宽社会参与渠道,构建社会整体的危机应对网络,实现对公共危机的协同治理。要达到二者间的相互协调,则更应侧重于使公众的有序参与自然灾害应急管理中。政府部门作为自然灾害应急管理的主体,对自然灾害有全局的把握,因此,公众在参与自然灾害应急管理的过程中就要把握政策的走向,坚持政府的领导。政府应建立公众参与应急管理的激励奖励机制,这样能够很好地降低公众在公共危机后的失落感,不至于消除危机的成功与公众的心理失衡形成巨大反差,更能激起灾害后公众重拾自我的信心。其次要建立起有效的信息沟通机制。只有加强信息共享和沟通,政府和公众才能彼此信任,才能通力合作,共同促进自然灾害应急管理的有序有效进行。为此要建立起一个多元的现代化信息平台,方便和促进政府与公众之间的信息共享和沟通,形成彼此信任的纽带,协调政府与公众的行动。

利用公众参与自然灾害应急管理的新媒体平台。在网络信息时代,媒体特别是新媒体作为一种特殊的社会力量,在应急管理中发挥的作用日益显著。美国《连线》杂志对新媒体的定义:“所有人对所有人的传播。”以网络平台衍生出的新媒体形态有博客、微博、微信等,具有信息传播的交互性与即时性,海量性与共享性等优势,比如,移动电话持有者可以对自身发现的公共危机潜在的威胁通过微博、QQ群实现瞬时传播;网友们也可以通过微信、微博等交流危机自救的方法,为政府建言献策。因此,公众在参与自然灾害应急管理的过程中,应该充分利用新媒体多元化、多渠道、多形式的优势,负责任地进行信息的交流与共享,不信谣不传谣。

不仅如此,在自然灾害应急管理的过程中,政府也要与媒体及时沟通,并考虑公众需求,提供真实信息供其发布,作针对性报道。政府在自然灾害应急管理的事前、事中、事后,建立起有序有效的公众参与渠道,例如:事前利用电子政务平台接收公众的咨询、建议,实时地向公众公开应急管理的政策措施,征询改进意见等。这样,以便公众能通过官方的平台去获得真实可靠的信息。现在我们的手机都会收到政府部门发来的气象灾害预警信息,卫生健康保健信息等。这一举措可以很及时地为公众提供危机防范知识,达到一定的预警目的。新媒体的开放互动特性拓宽了公众获取公共危机信息的渠道,以互联网为代表的新媒体不但能使信息瞬间传播,而且还能让信息即时开放互动、高度共享。但新媒体的这些特点也弱化了政府作为信息把关人的作用,使未经证实的小道消息任意传播,在一定程度上增加了社会的不稳定因素,增加了政府危机管理的难度。正所谓“谣言止于公信”,在自然灾害发生后,应迅速建立起政府—媒体—公众三者之间顺畅的信息沟通路径,使新媒体既能承担起为政府及时发布真实信息的角色,又成为收集舆情、反映公众呼声的最佳渠道,实现政府与公众之间良好的双向沟通,强化彼此的信任。

结语

虽然政府作为应急管理的主体,但是我们所处的时代是一个前所未有的自然灾害频发的阶段,光靠政府的力量来应对自然灾害基本是不可能的。我们必须积极鼓励公众参与到自然灾害的应急管理中,为公众提供参与的路径,协调与公众的行动,才能有效地应对自然灾害,减少损失。随着我国对自然灾害的应急管理能力不断的提升,对公众参与自然灾害应急管理的重视和能力培养,必定会使公众在未来的自然灾害应急管理中发挥出更大的作用。



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