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郑明怀:村干部腐败案例分析_以广西为例

来源:廉政文化研究 作者:郑明怀 时间:2014-03-05
摘要:发生在村民身边的村干部腐败现象,直接损害了村民的切身利益,降低了人民群众对整个制度和政权的社会认同度,破坏了党和政府的声誉与形象。针 对广西村干部腐败案例的分析,不难看出当前村干部腐败呈现出手段多样化、犯罪主体多元化、“小额工程”腐败增多等新特点。部分村干部思想蜕变、村干部在村 民中的强势地位、上级部门对村干部监督缺位、村干部腐败案件的查处难度大是导致村干部腐败的主要原因。因此,要根据广西农村的实际情况,探讨相应的治理对 策,保证国家惠农政策在广西农村的落实。

  关键词:广西农村;村干部腐败;治理对策

  中图分类号:D630.9 文献标识码:A 文章编号:1674-9170(2013)

  农业税的全面取消,标志着“以农养政”时代的结束,后税费时代乡村社会处在新的转型时期,尽管广西各级党委和政府高度重视农村反腐倡廉建设,但 当前农村反腐败的形势和任务依然严峻,在某种程度上有蔓延趋势,并且呈现出手段多样化、犯罪主体多元化、“小额工程”腐败增多等新特点。村干部腐败损害党 和政府的声誉与形象,制约国家惠农政策在广西农村的落实。进一步分析当前广西村干部腐败的原因,并采取相应的对策进行治理,有助于广西社会主义新农村的建 设,并能为“富民强桂”目标的实现创造条件。

  一、当前广西村干部腐败特点

  (一)腐败手段多样化

  手段多样化是广西村干部腐败的一个重要特点。税费改革前,收入不入账、公款私存、虚报冒领、低价私自出租、转让集体所有耕地、林地、荒地款等集体资产资源这些腐败的手段在零赋税时代依然存在。税费改革后,经济发达的村庄与经济落后的村庄,村干部腐败的方式有较大差异。

  由于广西基层政府招商引资力度的加大,广西城乡结合部的村庄在建房、修路、建厂过程中的土地征用费、补偿费不断增多,因而城乡结合部村庄的村干 部腐败较为突出。桂林市中级人民法院审理2006—2009年四年间村干部腐败案件12件18人,其中10件16人为桂林市城乡结合部、经济发达村农村干 部腐败。而在经济相对落后的农村地区,腐败的方式主要是骗取国家退耕还林款、截留侵占中央和各级政府下拨的扶贫、救济、救灾等专项资金,如玉林博白县永安 镇城治村的4名村干部虚报冒领村民农村居民最低生活保障金、村民申领农村危房改造以及农村改厕国家财政补助资金。[1]此外,也有村干部在道路建设、农田 水利建设、村建工程、沼气利用等农村基础设施建设中过程中不公开招标,收受对方贿赂,如2010年至2011年间,原岑溪市三堡镇月田村党支部书记梁洪, 在协助政府部门为农户办理危房改造补贴申请工作中,收取月田村危改户好处费 [2]。

  (二)犯罪主体多元化,集体腐败增多

  由于村党支部书记和村委会主任在“两委”成员中处于核心位置,掌握着村庄大部分事情的决定权,因而在村干部腐败案中,税费改革前村干部腐败往往 以村支书和村主任居多。但税费改革后,随着村民自治制度的不断完善,基层民主的不断发展,个人腐败在一定程度上受到制约。集体腐败因责任主体分散,所有行 为个体都不同程度地负有责任,相对于个体腐败行为,其压力和风险相对减小,因而集体腐败现象不断增加。一些村干部在共同私利的驱动下,结成了利益同盟,形 成了利益风险共同体,“你要傍他他靠你,各有所需结良缘”,心照不宣、狼狈为奸、沆瀣一气,集体腐败。村干部的集体腐败一般有两种情形,一是村支书与村委 会主任等主要村干部的贪污腐败,如桂林市全州县绍水镇沿河村党支部书记与村委会委员、副主任、兼出纳、计生专干蒋某利用职务之便私分三农补贴款的腐败现 象。[3]二是大部分甚至全部村干部的贪污腐败,如2012年广西壮族自治区贵港市港北区检察院撰写的《广西贵港港北区检察院对涉农征地职务犯罪调查分析 报告》中指出2009年1月至2011年12月期间,港北区检察院共查办区内村社干部职务犯罪案件9件31人,其中两件涉农征地案件共有15人涉案,涉案 人员就包括村支部书记、村委副主任、计生专干、妇女主任等村干部。更为重要的是,村干部集体腐败一旦在村庄内部得以正常化,村民要消除腐败将变得更加困 难。

  (三)涉案金额较大

  税费改革后,村干部手中掌握的资源不但没有减少,反而日益增加,特别是一些城市近郊的村干部。近年来,村干部腐败有愈演愈烈的趋势,动辄几万、 十万,甚至几十万、上百万、乃至几千万的大案不少见。村干部贪污挪用公款金额较大,查处的腐败案件涉案金额越来越大,浙江省杭州市萧山区明华村支书陈关生 挪用公款4000万元;佛山市禅城区南庄镇紫洞村党支部书记、村委会主任刘子荣一人就挪用公款2170万元。尽管广西的村干部腐败涉额金额相对广东等经济 发达省份要少,但涉案金额并不少,如桂林市中级人民法院审理贪污、挪用、侵占8件案件中,村干部涉案金额一般在10多万以上,多的达203万余元。[4]

  (四)奢侈浪费等隐形腐败增多

  奢侈和浪费等腐败行为更具有隐蔽性,在生活中,对于公款吃喝、奢侈浪费等现象,一些村干部不以为然,甚至认为这是工作中的正常现象,常常不将其 当做腐败来看待并加以处理。[5]事实上,村干部奢侈和浪费也是一种腐败行为:第一,奢侈和浪费的主体明确,即掌握村庄公共权力和资源的村干部, 2010年修订的《村民委员会组织法》明确规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“中国共产党在农村的基层组织, 按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”不难 看出,村干部虽然不是公务员,但村干部则是组织、领导村庄政治、经济、社会等事务的人,其掌握的治村权依然是一种公权力;第二,从动机上来看,以权谋私的 特征非常突出。公款吃喝吃的是国家的钱或村民的集体财产,表面上没有装进自己的腰包,实际上变相为村干部今后捞取各种好处提供了便利。第三,从后果来看, 不仅损害了国家利益,而且侵犯了村民的切身利益,最终会破坏党和人民群众的血肉联系。但由于隐形腐败直接损害村民利益不明显,有潜在无形的特殊性,其危害 并没有引起广泛关注。

  (五)乡村干部合谋腐败现象抬头

  取消农业税之后,广西用于农村基础设施建设的各项专项资金,以及各种惠农政策方面投入的资金不断增多,出现了乡村干部合谋腐败的现象。如河池市 一些村干部与乡镇干部合谋通过索贿、克扣、套取、截留、挪用等方式在对农村危房改造实行资金补助中谋取好处。[6]来宾市兴宾区迁江镇林业站领导和工作人 员同阮围村等3个村委的村干部,在协助林业局实施公益林补植项目和从事发放本村生态公益林补偿基金工作中,利用林业站掌管各村委干部生态公益林补偿基金存 折、村委干部掌握存折密码的职务便利,私分公益林补偿款30多万[7]。

  (六)“小额工程”腐败成为新的现象

  随着社会主义新农村建设以及广西富民强桂战略的实施,广西各级党委和政府非常重视农村的发展,修路架桥、厕所改造、危房改造等基础设施建设项目 逐渐增多,几万、几十万“小额工程”项目的实施给农民带来了实惠,但由于项目类型繁多等原因,发生在村庄道路建设等农村“小额工程”领域的腐败时有发生。

  二、村干部腐败的主要危害

  (一)村干部腐败损害党和政府的形象

  “村官不算官,硬扛半边天”,村干部是党在农村的各项方针政策的具体执行者,是党和政府联系群众的桥梁和纽带,担负着带领群众致富,发展农村经 济,维护农村稳定等重要任务。十八大报告强调指出“着力解决发生在群众身边的腐败问题。”[8]发生在村民身边的村干部腐败现象,直接损害了村民的切身利 益,影响农村生产、生活秩序伤害,造成干群关系紧张;降低人民群众对整个制度和政权的社会认同度,导致社会整合难度的加大,严重损害了党和政府的形象, 降低了党和政府在群众中的威信,削弱党的执政基础。如2010年1月21日《新京报》刊发《举报者阮广睿之死》,阮广睿是广西百色市右江区百城街道东笋社 区居民(村民),因参与对村组干部涉嫌贪污腐败的举报,但长期没有得到当地政府的回应,难以承受巨大的精神压力,于2010年1月11日下午在右江区政府 门外自焚身亡。[9]自《新京报》报道后,搜狐等门户网站、地方门户网站以及不少论坛都转载此文,而且将标题改为《村民举报村干部腐败怕遭报复自焚 曾遭对方威胁》,用“腐败”、“自焚”字词来吸引网友的眼球,此事在网络上引起强大反响,给地方政府的形象带来严重负面影响。

  (二)制约国家惠农政策在广西农村的落实

  支农惠农政策是指党和政府为了鼓励和发展农业生产、提高农民生活水平、增加农民收入、推动农村发展而对农业、农民和农村给予的政策倾斜和优惠, 包括各种制度、项目和措施。随着2004—2012年“一号文件” 以及广西各级政府一系列惠农政策相继出台出台,直接面向农民发放的财政补助性资金逐年增加。农村危房改造是改善民生的一项重要工作,2009年广西自治区 党委、政府决定利用3年时间,集中人力物力,组织实施广西贫困地区的农村危房改造试点,以解决和改善农村贫困群众的住房困难问题,但由于农村危房改造工作 涉及面广、资金量多、监管难度大,少部分村干部在危房改造中的腐败行为比较突出:如2010年和2011年,短短两年时间,广西崇左市大新县18名村官因 染指支农惠农项目陆续“落马”。[10]广西河池市先后查处危房改造领域的典型腐败案件15起,涉及乡村干部25人,判刑6人,处分22人。[11] 2010—2012年之间,广西都安瑶族自治县检察院每年都会侦结数起村官涉嫌危房改造贪腐的案件。[12]广西村干担负着落实惠民政策重要责任,肩负着 “发展一方经济、造福一方百姓”的重大使命,如果利用权力谋取个人利益,就会给党和国家以及村集体造成重大的损失,就会严重影响中央政策措施的贯彻落实, 使党和国家各项农村政策被截流,严重影响新农村建设的进程。

  (三)村干部腐败导致整个乡村文明的沦丧

  “村官不学好,村民日子没个好,村官搞腐败,百姓就受害。”村干部腐败容易成为一种社会风气和生活方式,渗透到一些人的思想观念和日常行为模式 之中,甚至会成为农村社区一种被村民接受或默认的价值观。社会风气一旦被毒化,就有一种无形的力量,使一些不合理的陋习成为合理的存在。而整个乡村社会对 腐败行为的默许,最终会形成农村文化心理的定势,并渗入村民无意识之中,由此影响村民的思维方式和行为方式。由于目前广西部分村庄信息相对闭塞,农民的文 化程度相对较低,民主意识不强,一旦党和政府倡导的先进文化不能够主导农村社区,腐败文化就很会乘机而人,就会降低乡村社会的道德水准,扰乱社会秩序,败 坏社会风气,恶化乡风文明,带动民风颓败。

  三、村干部腐败原因分析

  (一)部分村干部思想蜕变

  部分村干部群众观念容易淡化,价值观扭曲,权力观错位,法制观念淡薄,官僚主义思想根深蒂固,故产生畸形的价值观念,把村民赋予的权力视为自己 的私有财产。再加上权力本身具有的腐蚀性和市场经济带来的一些利益诱惑,使得一些村干部疏远了群众,忘了“我是谁、为了谁”,在“宁给壮汉子拉马、不给赖 汉子当祖宗”,“扶竹竿不扶井绳”思想的影响下,“拿国家政策来做人情”,将低保等能给个人带来好处的名额暗中给自己的亲友[13]。此外,在现实生活 中,受社会不良风气的影响,心理失衡,盲目攀比,出现不捞白不捞的错误思想,如梧州市长洲区平浪村干部搦学军在东窗事发之后反省是说“不满足于村干部清贫 的收入,盲目和社会上有钱人家攀比,结果私欲膨胀,把手伸向公款。”[14]

  (二)村民在村干部面前的弱势地位

  一方面,尽管村民委员会是村民群众自治性组织,村级公共事务由本村村民自我管理,但是村民的弱势地位并没有发生根本的变化,村民人微言轻,处于 弱势地位,因而使大权在握的村干部成了“脱缰野马”,给村干部腐败留下空间。另一方面,村民虽然对村干部腐败十分痛恨,但反对村干部风险很大。从纯粹的自 利理论来看,如果只有单个或少部分村民反对村干部腐败,反对者有可能遭受打击报复,从而处于危险的位置,如果村民明哲保身,至少能保证自己的人身安全;由 于全体村民或者大多数村民处在一个沉默的环境之中,村民反对的无用可能增加了村民反对的风险,这也在一定程度上助长了村干部的腐败行为。

  (四)上级部门的监督缺位

  一方面,“村官不是官,法律管不到”,按照现行法律规定,村干部只有在协助政府从事行政管理工作过程中的贪污、挪用、受贿行为,才属于检察机关 管辖范围,因而,一些基层政府对村干部腐败案件持“民不举,官不究”的态度,加之有的乡镇纪委书记分管的工作多而杂,忙于其他工作,这就造成对村干部腐败 案件打击不力,给村干部腐败有机可乘。另一方面,税费改革之后,村干部的工资和村庄办公经费来自各级政府的转移支付,乡镇政府有了控制村干部的有效手段, 乡镇政府通过目标管理责任制将村干部纳入“责任——利益连带”的制度性关系之中。[15]乡镇干部出于工作、感情、利益方面的考虑,对个别村干部的腐败睁 一只眼,闭一只眼。

  (五)村干部腐败案件的查处难度大

  村干部腐败虽然损害了村民的利益,但村庄内部关系错综复杂,村民因乡里乡亲、拉不下脸面而不配合,取证特别困难,“老办法不顶用,新办法不会 用,软办法不管用,硬办法不敢用。”一些案件由于村级财务帐目管理不善,侦查机关调查收取证据不到位,数额难以准确认定。有些村干部腐败案件事实的证据认 定比较单簿,如帐本已丢弃、销毁,难以形成一条完整的证据链,这也在客观上助长了村干部腐败的侥幸心理。

  四、广西村干部腐败的治理对策

  近年来,广西在反对村干部腐败方面可以说不遗余力,也取得了很大的成绩,但“由于农村民主监督缺位乏力,导致村干部腐败时有发生。特别是随着新 农村建设步伐加快,财政投入增加和农村集体经济的增长,一些新问题随之出现,因村财务不公开、决策不民主、管理无规章等引发了不少村民上访事件。” [16]目前的状况应该说还远不能使村民满意,因而不仅要对当前村干部腐败的形势保持清醒认识,更应该结合广西的实际情况采取有效的措施,但最重要的还是 要加强制度反腐。具体而言,包括以下几方面:

  (一)加强教育,提高村干部防腐的思想认识

  十八大报告强调:“对马克思主义的信仰,对社会主义和共产主义的信念,是共产党人的政治灵魂,是共产党人经受住任何考验的精神支柱”。第一,思 想教育是反腐败建设的基础性环节,是防治腐败的重要基础,思想教育不是万能的,但是离开思想教育是万万不能的。通过加强理想信念教育,加强对现任村干部 “富民强桂”目标的教育,引导村干部树立和坚持正确的事业观,筑牢思想道德基础;第二,开展法制法规教育,各级干部特别是纪检干部要到广西各地村(自然 村、屯)宣传法律法规、发放宣传资料,筑牢村干部法律意识、法律观念,切实提高广大村干部遵纪守法的自觉性;第三,开展任职前廉政谈话教育,将廉政谈话作 为教育村干部的重点内容,要重点做好新当选村“两委”干部的廉政谈话,做好违纪防范教育。第四,加强典型个案教育。各市县、各乡镇要定期组织村“两委”干 部观看警示教育片、开展个案警示教育,使广大村干部接受震撼心灵的反腐败警示教育, 让村干部算好“政治账、经济账、名誉账、家庭账、亲情账、自由账”六笔账,在思想上筑起一道“防火墙”。总之,通过多方面的教育,不断提高其思想素质和政 治素质,增强自律意识和法律意识,从而形成符合时代发展要求、人民群众迫切需要的世界观、人生观、价值观,解决村干部在政治觉悟、思想作风、廉洁自律、工 作作风等方面存在的突出问题,使广大村干部端正思想认识,自觉增强廉政意识,提高村干部的思想政治素质和拒腐防变的能力。

  (二)管好财务,堵塞村干部腐败的途径

  抓好财务管理,是预防村干部腐败的有效途径。农业税全面取消后,乡镇政府基本接管村级财务,行政村严格意义上说并不存在独立财务。实行收支两条 线的财务管理制度,强化村务公开,完善村帐乡管的管理机制,把“管帐”、“管事”和“管钱”分开,将有助于预防村干部的腐败。第一,广西要进一步完善“村 会计委托代理”方式。广西自2008年推行村级会计委托代理服务工作以来,取得了阶段性成效。村实行会计委托代理是在村集体资产所有权、使用权、审批权和 受益权不变的情况下,取消村级会计,委托代理机构由地方财政局负责从社会上获得法律认可的专业公司中委派、推荐,经村民代表大会讨论通过,在村集体与委托 代理机构相互协商的基础上,订立书面委托协议后实施委托代理服务。由于代理机构与村集体没有直接的利益关联,可以做到公开公平地核算,让账务透明。第二, 探索乡镇政府出面统一安排会计人员为特定的几个村庄管理财务联村的会计委派制。第三,借鉴江苏、广东等经济发达地方村级财务管理通过类似政府采购的机制委 托给财务公司管理村级财务委托制。第四,进一步完善村账乡管制度,即各村财务收支账目归乡镇政府管理,各村出纳每月前向乡镇经管站报账,支出由经管站负责 把关,对各村该报销的支出据实报销,不该报销的退回不予报销。完善财务管理制度,加强对村级财务的管理,进而遏制村干部腐败。

  (三)通过村民权利来制约村干部权力

  “以村民权利制约村干部权力”是发展基层民主政治的必然需要。改革开放不仅使中国的农村得到迅速发展,而且也引发了农村社会结构的深刻变革,社 会主义市场经济条件下村民也对国家提出的一系列基本诉求,实际上就是村民对自身民主权利的扩张需求。农民群众是村干部腐败的直接受害者,对腐败危害的感受 最直接,村民是村干部腐败最直接的对立面,是反腐败的强大动力,应充分发挥村民反对村干部腐败的作用,动员并组织群众支持和参与。自1980 年中国第一个村民委员会在广西建立以来,广西各地农村在实行村务、社务、财务管理公开方面也积累了比较多的经验,今后要进一步维护村民在村务上的决策权、 参与权、监督权,凡是涉及村民利益的公共事务等重大事项,都应由支部和村民会议或村民代表大会讨论决。伴随着社会主义市场经济和广西基层民主的发展,广大 村民主体意识和权利意识的不断增强,村民对村干部的民主管理和民主监督效果会更明显,必然也会进一步遏制村干部滥用权力进行腐败的行为。

  (四)增加惠农资金透明度

  在社会主义新农村建设过程中,广西各级部门要通过电视、报纸、广播、网络等媒体,通过印发资料、召开村民大会等途径公开支农项目及资金发放等情 况,此外,还要通过专门的监督机构对所有支农项目进行全程监控,使得掌握资源配置的各级领导干部和村干部受到真正的监督,切实维护广大农民群众的知情权、 参与权和监督权。

  (五)要坚持制度反对村干部腐败

  仅仅靠领导干部的个人觉悟,很难真正遏制腐败现象的蔓延,制度对于反对村干部腐败具有根本性、全局性、稳定性和长期性作用。治理村干部腐败关键 要靠制度。邓小平曾经深刻地指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。”[17]坚持制度反对村干部腐 败:第一,要支持鼓励广大群众依法举报、依法维权,对群众举报要及时受理,认真核实,要完善监督举报制度,保障举报人的合法权益。第二,要建立有案必查的 制度,不论是什么样的村干部,发现腐败行为都要认真严肃查处。全面查处村干部违纪违法行为,使村干部不敢腐败,要将查处村干部的违纪违法行为作为农村反腐 败建设的重点。只有严惩腐败,严肃查处那些搞腐败的村干部,才能使那些想贪的村干部不敢贪、不敢搞腐败。第三,要建立案件查处追踪问责制度,对包庇、隐 匿、瞒报群众举报和拖延立案、大事化小、小事化了等行为,必须坚决追究各环节相关责任人的责任。第四,要改革完善村干部职权制约制度,在村干部内部进一步 明确“两委”的职责权限,降低村干部滥权的几率。第五,要在国家法律法规的范围内进一步改革完善村庄内部公示制度、咨询制度、责任制度和协调制度等,防止 和避免个别村干部为自己谋取私利而随意决策的现象。

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  文章来源《廉政文化研究》2013年02期 第43-48页  论文发表时略有删节

  本文是作者主持的2012年度国家社会科学基金项目“村干部行为与出入机制比较研究”(项目批准号:12XZZ014)阶段性成果。



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